淺談中央企業(yè)開展PPP投資業(yè)務不能觸碰的五大合規(guī)紅線

王效國

（030001 中鐵三局集團有限公司 山西 太原）

近年來，隨著政府和社會資本合作（PPP）模式在基礎設施及公共服務領域的持續(xù)推進，在中央企業(yè)越來越多地開展投資業(yè)務，參與市場競爭的同時，PPP投資業(yè)務依法合規(guī)問題也日益突顯。2018年7月國務院國資委審議通過了《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法（試行）》，明確要求對中央企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員違反國家法律法規(guī)、國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章制度和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定，未履行或未正確履行職責，在經(jīng)營投資中造成國有資產(chǎn)損失或其他嚴重不良后果的，將依法依規(guī)嚴肅問責。因此，今后中央企業(yè)開展PPP投資業(yè)務必須以依法合規(guī)為前提，堅決不能觸碰以下五大合規(guī)紅線。

（1）不得開展付費來源缺乏保障的項目。從中央企業(yè)開展PPP業(yè)務的情況和特點來看，PPP項目投資回報對政府財政付費依賴性強。如果政府財政付費不能落實，則PPP項目投資回報將得不到保障。我國《預算法》規(guī)定，各級政府支出必須以經(jīng)批準的預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出，地方各級預算由本級人民代表大會審查和批準。我國財政部門規(guī)定，沒有納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，將不會被列入PPP項目目錄，也將不能通過政府預算安排付費支出。國資發(fā)財管〔2017〕192號文明確要求中央企業(yè)不得參與付費來源缺乏保障的項目。因此，央企應將源頭管控作為加強PPP業(yè)務管理的重中之重,認真評估PPP項目中合作各方的履約能力，在通過財政承受能力論證的項目中,優(yōu)先選擇已納入財政部PPP項目管理庫和政府支出責任納入年度預算及中長期財政規(guī)劃的項目。

（2）不得開展不具備經(jīng)濟性的項目。經(jīng)濟性是指PPP項目可以獲得經(jīng)濟利益的程度，也就是說企業(yè)開展PPP投資業(yè)務經(jīng)濟上有利可行，它根據(jù)資金成本、施工利潤、運營收益、稅費等進行計算、分析及評價PPP項目的投資經(jīng)濟效果，一般采用全投資稅后財務內(nèi)部收益率、靜態(tài)投資回收期、自有資金稅后財務內(nèi)部收益率、靜態(tài)投資回收期、期望投資報酬率凈現(xiàn)值等作為主要評價指標。“投入產(chǎn)出不平衡”、“內(nèi)部收益率不達標”等項目則明顯不具備“經(jīng)濟性”。國資發(fā)財管〔2017〕192號文規(guī)定，嚴禁開展不具備經(jīng)濟性的項目。因此，對于投資邊界條件已基本明確的PPP項目，央企應堅持“事前算贏”原則，在項目決策前充分開展可行性研究分析,細化PPP項目選擇標準,通過定性和定量分析，得出投資是否經(jīng)濟可行的結(jié)論性意見，杜絕盲目決策,遏制短期行為。

（3）不得因開展PPP業(yè)務推高資產(chǎn)負債率。防范化解重大風險是黨的十九大提出的打好三大攻堅戰(zhàn)的首要任務，國務院國資委特別強調(diào)中央企業(yè)今后一段時間要降杠桿、減負債、防風險。國資發(fā)財管〔2017〕192號文明確規(guī)定，納入中央企業(yè)債務風險管控范圍的企業(yè)集團，累計對 PPP項目的凈投資(直接或間接投入的股權(quán)和債權(quán)資金、由企業(yè)提供擔保或增信的其他資金之和，減去企業(yè)通過分紅、轉(zhuǎn)讓等收回的資金)原則上不得超過上一年度集團合并凈資產(chǎn)的50%, 不得因開展 PPP業(yè)務推高資產(chǎn)負債率。因此，中央企業(yè)應認真權(quán)衡PPP業(yè)務對企業(yè)財務報表的影響,綜合分析本企業(yè)償債能力、長期盈利能力、資產(chǎn)負債率和現(xiàn)金流量等指標，量力而行，嚴控PPP業(yè)務規(guī)模上限，避免企業(yè)資產(chǎn)負債水平超標。同時，可利用資產(chǎn)證券化、融資租賃、合資經(jīng)營以及其他創(chuàng)新金融工具，在依法合規(guī)的前提下實現(xiàn)出表，實現(xiàn)降杠桿的目的。

（4）不得通過引入“名股實債”類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔本應由其他方承擔的風險。很多中央企業(yè)作為社會資本方時，可能由于自有資金緊張、國有企業(yè)考核、分擔項目風險等原因，往往具有出表融資的現(xiàn)實需求，一般通過認購劣后級份額產(chǎn)業(yè)基金的模式，以保證金融機構(gòu)的保底收益。但根據(jù)國資發(fā)財管〔2017〕192號文規(guī)定，引入“名股實債”類股權(quán)資金或購買劣后級份額已被禁止。如繼續(xù)引入“名股實債”產(chǎn)業(yè)基金或購買劣后級份額實現(xiàn)表外融資，則可能導致項目因違規(guī)而無法融資或者被終止的風險。因此，在設計融資方案時，央企應審慎采用結(jié)構(gòu)化產(chǎn)業(yè)基金，引入政府引導性基金如中國政企合作基金、保險資金和各省政府引導性基金，進一步促使財務投資者從“名股實債”轉(zhuǎn)變?yōu)檎妗肮蓹?quán)投資”，并通過項目公司分紅的方式獲取回報收益。

（5）不得為其他方股權(quán)出資提供擔保、承諾收益。PPP項目一般需要很大的融資規(guī)模，金融機構(gòu)在為PPP項目提供融資時，往往要求項目公司股東提供一定的增信措施。國資發(fā)財管〔2017〕192號文明確規(guī)定，在PPP項目股權(quán)合作中，不得為其他方股權(quán)出資提供擔保、承諾收益。因此，央企應通過積極與政府方、金融機構(gòu)協(xié)商談判，采用收費權(quán)、集特許經(jīng)營權(quán)、應收賬款收益權(quán)、集體土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款等融資擔保措施，降低項目公司股東以自身資產(chǎn)提供擔保的比例。另外，確需股東擔保的應由股東各方接照出資比例提供擔保，不應由央企單獨提供擔保。同時，在出具增信文件時應當經(jīng)過嚴格的法律合規(guī)審核，回避“確保”、“解決”、“提供流動性支持”、“差額補足”等確定性承諾，盡量采取“關(guān)注”、“盡力”等模糊性措辭，或者增加“本文件不構(gòu)成擔保”等內(nèi)容，避免掉入擔保陷阱。

總之，中央企業(yè)應嚴格按照國資委有關(guān)文件精神，貫徹新發(fā)展理念，健全PPP業(yè)務管控體系，依法合規(guī)開展PPP業(yè)務，有效防范經(jīng)營風險，實現(xiàn)規(guī)范有序可持續(xù)發(fā)展。