論農村土地“三權”分置制度

李志浩

（463000 中共駐馬店市委黨校 河南 駐馬店）

一、阻礙農村土地承包權和經營分置的身份屬性

（一）土地承包經營權流轉中身份屬性的表現

《中華人民共和國物權法》規定了轉讓、互換、轉包、出租、入股和抵押等現行的土地流轉方式，對流轉的條件進行了很多限制，其中一個主要的限制就是對流轉對象身份屬性的要求。同時《中華人民共和國農村土地承包法》以及《農村土地承包經營權流轉管理辦法》對農村土地流轉也作出了相似的規定。這種土地承包經營權流轉中的身份屬性主要表現在承包經營權流轉過程中對受讓方的身份要求。一般要求土地只能在同一集體經濟組織的農戶進行流轉；除了流轉以外，對于農村土地的轉包和互換，也要求雙方必須為同一集體經濟組織的農戶；土地流轉的身份屬性體現在整個土地承包經營流轉的過程中，身份屬性是農村土地承包經營的主要特征。

（二）土地承包經營權流轉中身份屬性的根源

只所以規定土地承包經營權流轉中的身份屬性，主要原因是從土地承包經營權的成立和功能兩個方面進行考量：

第一，從土地承包經營權的成立看，為了對土地承包經營權流轉的不同承包方式進行區分，確立了身份屬性。土地承包經營權從成立開始，就具有明顯的身份屬性。比如“以家庭承包方式設立的土地承包經營權，其承包者的身份必須是本集體經濟組織成員所組成的農戶，土地承包經營權這一制度在設立之時是這樣設計的。因此，土地承包經營權的身份屬性并不是只局限于土地承包經營權流轉之中，在土地承包經營權的整體中均體現出了土地承包經營權的身份屬性。

第二，從土地承包經營權的功能看，只所以設計土了地承包經營權的身份屬性，主要原因是土地所承擔的社會保障功能。我國歷史發展的特殊發展階段決定了農村土地身份屬性的特征。我國農村家庭承包責任制發生在消滅私有制的前提下，農民對土地有一種強烈的渴望，為了保證‘耕者有其田’，保證集體經濟組織成員的基本生活，在當時經濟極不發達的情況下，土地承包具有強烈的社會保障和福利功能。

二、農村土地承包經營權中土地承包權和土地經營權分置的可行性

雖然我國土地承包經營權的身份屬性成為了限制農村土地流轉的一個因素，但只是基于對農村土地承包經營權身份屬性的這種社會保障功能的認識，恰恰可以作為土地承包權與土地經營權分置的理論基礎。將農村土地的身份屬性進行剝離，使土地即具有原來的社會保障功能，同時將土地經營權從原來的土地承包經營權中分離出來，將原來的一權改為二權，從而實現農村土地的三權分置，即保證了農民對農村土地的依賴，維護了農村社會的穩定，使農民即可以進城，回去后又可以實現耕者有其田，可以充分發揮農村土地的物權價值和財產價值。

三、農村土地“三權分置”的實現途徑

（一）完善現行法律體系，突破現行制度性障礙

首先，完善現有法律制度。要在《中華人民共和國物權法》中明確規定農村土地承包經營權的三權屬性即農村土地所有權、農村土地承包權和農村土地經營權，規定三權分置中三權在占有、使用、收益和處置方面的權能邊界劃分，同時應當規定三權中的每個權利主體所享有的權利和應當承擔的義務。除了《中華人民共和國物權法》外，還需要同時修改《中華人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國土地管理法》等法律中關于農村土地承包經營權方面的內容，使三部法律關于農村土地承包經營權的規定相統一，從法律上承認農村土地的三權分置。

其次，作為一個新的權利，為填補農村土地經營權的上位法律空白，詳細對農村土地經營權進行規定，建議制定《中華人民共和國農村土地經營法》，從規范和保障經營權實現角度，該部法律應從以下幾個主要方面進行規定：經營權權利主體范圍，該權利主體應包括享有該土地承包權的農戶、本集體經濟組織成員、其他集體經濟組織成員，還應包括現在新興起來的家庭農場、專業大戶、農民專業合作組織和農業企業為主的新型農業經營主體；除了這些主體以外，其它主體如工商資本要獲取農村土地經營權需向有關部門提交申請，經嚴格審核通過后，才能允許獲得農村土地經營權。審核的標準至少應包括其是否具有農業經營的經驗和條件，是否改變農地的農業用途等等；另外還要規定經營權轉讓的期限限制，防止侵害農民的合法權益，在經營權轉讓期限內，農村土地的經營所得歸經營權主體所有，但承包權仍然歸農戶所有，經營權主體可以將農地經營權用于抵押擔保；同時，農村土地經營權的流轉堅持依法、自愿、有償原則。

（二）完善承包權相關規定，實現承包權與經營權之間的利益平衡

農村土地承包權與經營權實現分離實行“三權分置”之后，最讓農民擔心的或者說學者們最關注的就是出現經營權、所有權與承包權三權之間出現權重上的不平衡，使經營權獨強從而使承包權或者所有權成為一種名存實亡的權利。但是從充分發揮農村土地的市場及財產價值的角度來看，將農村土地的經營權獨立出來，按照市場的規律和要求進行有序流轉，更加有利于發揮農村土地的財產價值。隨著市場經濟的發展以及城鎮化的發展農村土地的社會保障功能逐漸減弱，甚至有的地方出現了棄耕的現象。因此，實現承包權與經營權之間的利益平衡，關鍵在于對承包權權能的完善。在“三權分置”制度設計下，應當更多的賦予承包權人更多的權能，包括但不限于承包地維持權、分離對價請求權、農地利用監督權、征地補償獲取權、繼承權等等。

（三）加強對農民利益保護，嚴控農地用途

要加強經營權流轉的價格監管。由于農民缺乏法律知識以及市場經驗，如果不加強對農民利益的保護，就會出現農村土地市場的自發性和盲目性，同時農村土地經營權價格的不合理變動又會引起農村的不穩定。政府要充分運用宏觀調控手段，加強對農村土地經營權流轉的指導和監管，防止改變農地的使用用途，危害國家農業的安全，同時要根據農業生的特點，合理確定農村土地經營權流轉的期限，即防止因土地流轉期限過短造成對土地長期投資的不足，又要防止期限過長造成承包權到期而經營權未到期情況的出現，防止因農戶因承包權到期而無法實現經營權，甚至出現因經營權提前終止而產生糾紛，從而對土地造成破壞或者危及糧食生產安全。