我國農業推進PPP模式的實踐與路徑分析

張 瀅

（河南牧業經濟學院工商管理學院，河南鄭州450044）

我國是農業大國，雖然21世紀以來城鎮化建設持續加速，但截至2016年年底，仍有超過40%的人口居住在農村。國以農為本，農村和農業的發展關系問題是關系到國計民生和糧食安全的大問題，解決好農業、農村、農民“三農”問題，對我國經濟、社會和諧穩定發展的意義不言而喻，因此，“三農”問題長期以來都受到國家的重點關注，2004年以來，國務院出臺的“一號文件”已經連續12年聚焦“三農”問題，關注農村發展。隨著國家重視程度的不斷提升，我國農業發展迅速，目前正處于由傳統農業向現代農業轉型升級的關鍵階段，農業現代化轉型的成功，不僅須要投入大量的資金，更須要合理高效地配置資金，提高資金的利用效率。然而以上問題僅靠政府難以順利解決，在此背景下，農業部門的公私合作（public－private partnership，簡稱PPP）模式成為解決問題的關鍵［1］，也受到了政府的重視，2015年國務院辦公廳要求各級政府的財務部門應在農業服務部門適時推出PPP項目。雖然國內外并無太多農業PPP的實施案例，但我國的農業綜合開發已經實施多年，其中多個項目與PPP運作模式較為接近，這使得我國具備了實施農業PPP的基礎條件，我國農業產業發展基金（簡稱“農發基金”）的運行模型也同PPP模式較為接近。因此本研究結合我國農業發展的具體特征，通過分析PPP模式下農業投資資金的導入機制和利用機制，嘗試為我國農業PPP模式的進一步發展找到合適的路徑。

1 農業領域引入公私合作模式的必要性

與第二、第三產業相比，農業在具有經濟屬性的同時，還具有一定的社會屬性，農產品的種植和生產對于保障國家經濟和戰略安全、保證居民生存和發展的需要具有重要的作用，農業的經濟屬性和社會屬性決定了其在國家發展中的特殊性，農產品的準公共物品屬性則決定了政府在保證其足額供給上應承擔重要的責任和職能。農產品的提供者包括政府和個人，如果僅由一方單獨提供，將會造成嚴重的問題，由政府單獨提供會形成效率的低下，由個人單獨提供則會造成供給的不足［2］。因此，農產品的供給和農業的發展要充分發揮“政府＋企業＋農戶”創新模式的合作效應。隨著農業現代化的持續推進，我國農業的發展主要面臨以下困難。

1.1 資金需求量大

農業的進一步發展需要大量的資金，我國農業發展的資金來源可分為私人部門自有資金投入、政府農業財政支持、各類金融機構的農業信貸投入、其他機構的農業投入等4類，但這些投資還遠遠不夠。農業本身是個大行業，包括諸多細分行業，如土地開發，種子培育，農藥化肥生產，農機研發制造，農產品加工、流通、銷售等諸多生產及服務環節，每個環節都須要大量的資金投入，畜牧養殖等細分行業更是高投入產業，這決定了農業投資的資金需求量巨大。2000年以來，政府對“三農”的累計支出已經接近8萬億元。此外，隨著農業現代化的不斷推進，我國農業正朝著規模化、機械化和集約化的現代高效農業方向發展，這對農機使用、水利建設、種子和化肥行業提出了新的要求，這同樣須要大量的資金投入。

1.2 投資周期長

農業投資以農產品的自然生長周期為基礎，農業生產，尤其是養殖業和種植業的生產周期通常較長，如肉豬的生長期達到6～7個月，而肉牛則高達2年，果樹從種植到盛產的周期更是少則2～3年，多則7～8年，再加上育種和加工銷售環節所花費的時間，使得農業的生產周期遠長于第二、第三產業。生產周期長使得投資產生回報的周期也較長，在很長一段時間內幾乎是負收益，這與資本追求短期收益的意愿正好相反。此外，較長的生產周期使得農產品相關產業難以根據市場行情立即調整生產規模、改變產品類型，無法像第二、第三產業一樣快速適應市場瞬息萬變的形勢，所有這些都使得資金在農業，尤其是養殖業等領域進行投資的意愿較低。

1.3 投資風險高

首先，在國家長期實施農業支持工業的發展策略下，使得我國農業的生產和發展都處于較低層次，再加上國家對部分農產品的價格實施宏觀調控，使得農業投資的回報較低，投資收益有限。其次，農業生產會受到氣候條件的影響，不確定因素較多，極端天氣和病蟲瘟疫災害都會使得農業生產遭受巨大損失，農產品本身較小的需求彈性和國際農產品市場的價格周期波動也會導致農產品價格劇烈波動，影響農業的投資回報。然后，生產要素在農業產業鏈各環節分布的差異增加了農業投資進入環節的風險，投資的產業、地區不同，都會導致進入環節的差異，如果選錯投資環節，會大大增加農業投資的風險。最后，農業只有實現規模化和全產業鏈整合才可以實現收益，但真正能做到這2點的企業并不多。大部分農業企業的產業鏈相對單一，財務風險較大。如果沒有卓越的管理能力和強大的資本作保障，農業投資很容易陷入困境。所有這些因素使得農業投資的整體收益率較低，風險較高。

1.4 政策性強

農業以其自身的特殊性，使得各級政府每年都會出臺大量推動農業發展的強農惠農政策，國務院出臺的“一號文件”更是連續多年聚焦“三農”問題。2015年4月在中共中央政治局集體學習時，習近平總書記強調我國已經到了工業反哺農業，城市支持農村的發展階段。農業自身的脆弱性以及政府的大力支持使得農業成為受政策影響較大的行業，農業投資須要投資者深刻理解政府的農業相關政策，這對投資者的專業性要求較高，使得單靠政府、企業和個人中的任何一方難以符合其專業要求，因此實施公共資源和私人資源的有機結合，在農業投資領域探討公私合作模式具有現實且重要的意義。

2 農業實施PPP模式的社會效益

長期以來，我國政府雖然給予農業大量的補貼，但對于農業龐大的資金需求而言，政府的財政支農存在資金不足和投資效率低下等問題［3］。而PPP模式中通過引入民間資本，公私雙方取長補短，實現彼此優勢的有機結合，并共同提供更優質的產品和服務。在農業領域引入PPP模式也可以有效解決以上問題，一方面，通過公私合作的模式引入私人部門的資金，解決了資金供給不足的問題。另一方面，在政府的監督下，引入私人部門進行運營和管理可以提高資金使用效率。

從我國農業產業發展基金的實際經驗來看，基金對于農業龍頭企業的投資在為企業提供資金支持的同時，還向被投資企業傳遞了先進的經營管理理念以及國家的政策導向，資金支持使得企業得到了發展所需的資金，生產規模擴大，企業估值也隨之上升，“農發基金”和所投資企業實現雙贏的同時，還能帶動農業龍頭企業下屬的農戶有所發展，從而推動地方經濟發展，帶動農民增收致富，最終創造更大的經濟效益和社會效益［4］，具體體現如下。

第一，成為解決三農問題的有效途徑。“農發基金”通過對行業內的龍頭企業進行資金支持，能夠有效帶動整個地區農業的發展，提高農民收入，幫助農民脫貧致富［5］。以“農發基金”投資的安徽龍華竹業有限公司（下面簡稱為“龍華竹業”）為例，“龍華竹業”位于毛竹產地安徽省霍山縣，在“農發基金”投資前，“龍華竹業”的自身發展有限，缺少足夠的資金進行創新和宣傳，因此當地的毛竹鮮為人知。“農發基金”對其進行投資以后，“龍華竹業”得到了當地多家商業銀行的資金支持，生產規模迅速擴大，在金融機構的幫助下，其品牌知名度也迅速提高。“龍華竹業”的發展帶動了霍山縣當地和周邊毛竹產業的發展壯大，霍山縣的毛竹也從無人問津到供不應求，直徑大于33 cm的毛竹每年的銷量達到1 000萬根以上，當地農民增收超過1.65億元，實現了脫貧致富的目標。霍山縣毛竹產業的發展離不開“農發基金”對“龍華竹業”的扶持。在“農發基金”的資金支持和當地政府的政策扶持下，“龍華竹業”讓霍山的毛竹走出我國，走向了國際。

第二，通過供給側改革，實現行業轉型升級。“農發基金”通過投資私人資本投資意愿較低的領域，推動行業的變革和轉型。對于投資周期長、見效慢或處于轉型階段的產業，由于收益存在諸多的不確定性，因此私人資本的參與意愿較低，“農發基金”通過帶頭投資此類企業，來引導私人資本的進入，充分體現了其社會價值［6］。以大連東霖食品股份有限公司（下面簡稱為“東霖食品”）為例，“東霖食品”原為一家從事海洋魚類保鮮冷藏及相關魚肉產品加工和銷售的傳統水產品企業，其產品以外銷為主，近年來由于全球經濟的持續衰退及國內生產成本的持續升高，其發展前景堪憂。同時，由于業內同類企業眾多，市場競爭激烈，相關金融及投資機構并不看好“東霖食品”，使其難以獲得轉型所需的資金支持。作為業內的龍頭企業，“農發基金”對其進行了資金支持，使其從初級加工轉型為精細深加工，其產品也從純外銷轉為內外銷兼顧。優質的產品獲得了國內消費者的好評，在全球經濟衰退、國外市場需求大幅下降、我國外貿出口萎縮的背景下，在人民幣“外貶內升”的雙重壓力下，“東霖食品”的產值和利潤連年攀升，成為行業內的黑馬，并為出口外向型企業提供了學習和借鑒的成功范例。與此同時，國內金融企業也看到了“東霖食品”的成功，紛紛對“東霖食品”和其他相關企業進行投資，使得整個行業重新煥發生機。

3 我國農業領域具備實施PPP模式的條件

農業領域推廣公私合作模式，雖然符合現實需要，但目前仍處于探索階段，國際上可借鑒的成功案例也不多，其進一步發展仍受到各種因素的制約。即便如此，我國在這一領域仍具備了一定的基礎條件，自20世紀80年代以來，為支持農業和農村經濟的發展，改善農村基礎設施條件，提高農民收入，我國政府推出了農業綜合開發項目。經過多年的發展和探索，農業綜合開發組織機構遍布全國，且具備豐富的農業領域的投資和管理經驗，在長期發展過程中，農業綜合開發組織的相關機構同農業相關部門和企業之間也建立了密切的聯系［7］。農業綜合開發部分項目的設計理念、交易結構和實施規范也已經符合公私合作模式的基礎要求，這些項目具備在農業領域探索PPP模式的基礎條件，可以作為試點單位來引入PPP模式，符合條件的綜合開發項目主要包括以下3類。

3.1 現代農業園區建設項目

2013年開始，農業綜合開發通過支持龍頭企業陸續開展了多個建設現代農業園區的試點，國家財政對于每個園區提供1億元左右的低息資金支持，其中的30%～50%用于支持行業內的龍頭企業，龍頭企業須將這部分資金用于園區的基礎設施建設和固定資產投資等項目。這類現代農業園區建設試點項目可以引入私人資本，由財政資金和私人資本共同出資進行園區的規劃建設和項目實施。為提高經營效率，可由私營企業為主主導園區的運營。園區的項目設計、建造和維護也可交由私人資本完成，合同期滿后再將相應的工作交由政府管理或繼續協商采取合適的方式進行下一步的運營管理。簡而言之，現代農業園區建設項目可以改造成PPP模式中的BOT模式（建設－運營－移交）或BOO模式（建設－擁有－運營）。

3.2 高標準農田建設項目

2015年開始，農業綜合開發通過支持行業內的龍頭企業開展了建設高標準農田的試點。國家財政通過2種方式對這類項目進行支持［8］，第1種為貼息方式上的支持，按照主體自籌、銀行貸款、財政貼息的模式，不少于總投資的20%由試點單位自籌，銀行則為試點單位提供不超過總投資80%的中長期貸款。如果項目的實施能夠按時達到既定目標，中央財政即按照當期基準利率給予全程的貼息支持。第2種為補助方式上的支持，按照主體墊資、銀行貸款、財政補助的模式，試點單位投資不低于總投資的1／3，銀行提供不超過2／3的中長期貸款，政府財政則通過先建后補的方式，在項目的實施按時達到既定目標的情況下，對試點單位的出資進行全額補助。這類項目和PPP模式中的BOO模式（建設－擁有－運營）較為接近，可將其改造成BOO模式（建設－擁有－運營），私人資本承擔新建項目的建造和運營，且擁有項目的所有權。

3.3 產業化經營項目

農業綜合開發還對農產品種植養殖類龍頭企業，加工類龍頭企業和儲藏流通類的龍頭企業進行了重點支持。對這些企業的支持分為財政補助和貸款貼息2種方式。其中，財政補助支持龍頭企業的模式為先建后補，龍頭企業按照約定標準完成項目，政府財政對其給予補助。貸款貼息支持龍頭企業的模式為先選項后結算，農業綜合開發根據企業對項目的實際完成情況來進行貼息支持。這類項目同PPP模式中的BOO模式（建設－擁有－運營）較為接近，可改成BOO模式。私人資本承擔新建項目的建造和運營，并且擁有項目的所有權。

4 PPP模式下的資金引入機制——以“農發基金”為例

公私合作模式下，在兼顧社會效益和經濟效益的基礎上，政府的公共財政資金可通過“引子”資金、“種子”資金的方式來吸引民間資本，如以政府牽頭成立的農業發展基金作為種子和引子，通過利益共享，風險共擔的方式引導私人部門資金的進入，通過以點帶面的方式，最終實現社會各界的資金和資源進入農業領域，共同促進農業的發展［9］。

在此方面，我國政府已經開始了相關探索，2012年經國務院批準，由財政部聯合中國信達、中信集團和中國農業發展銀行共同發起設立了中國農業產業發展基金，這是我國農業投資領域第1次公私合作的全新探索。“農發基金”首期由4家金融企業各出資10億元注冊成立，其成立宗旨為服務“三農”。“農發基金”通過招標的方式最終選擇中國信達旗下子公司信達資本成為基金管理人。本著市場化運作的原則，兼顧政策導向與市場經營的有機結合，以實現國家農業政策落地和穩定投資回報的目的。通過多種現代化金融工具的綜合使用及市場化的運作，“農發基金”很好地引導了社會資金進入農業領域進行投資。“農發基金”通過重點支持農業產業化龍頭企業，并以其支持的龍頭企業為支點，帶動相關行業內其他企業的共同發展，進而推動了區域內農業經濟和農村社會的共同進步。“農發基金”以其投資的輻射效應，在帶動農村社會經濟發展和推動農民致富等方面起到了重要的作用。

從中國農業產業發展基金的運作和投資經驗來看，在響應國家政策的前提下，由財政出資成立農業投資基金，從而增強了基金的公信力。基金對農業不同領域內的龍頭企業進行投資，使得被投資企業的信用提高，可以從商業銀行得到更多的授信額度，吸引更多的信貸支持，因此帶動信貸資金和社會資金進入農業領域的同時，還能進一步推動基金投資企業的發展。

中國農業產業發展基金以點帶面的發展模式對民間資本進入農業領域起到了很好的引領作用和示范作用，能夠有效帶動更多私營部門的資本進入農業領域。在其帶動下，私營部門資金對農業投資領域的投資熱情與日俱增，風險投資和私募股權投資基金競相進入農業領域進行投資。在如何讓這些資金切實進入到農業最需要的環節，避免形成浪費和成為投機性資金的問題上，“農發基金”同樣起著重要的引導作用［10］。對私人部門的資金而言，“農發基金”的流向是他們投資的風向標，“農發基金”投資于農業的關鍵環節和領域，會帶動私人部門資金同樣進入這些領域，從而在促進關鍵領域發展升級的同時，避免了資金的浪費。

中國農業產業發展基金所投資的內蒙古科爾沁牛業股份有限公司（下面簡稱為“科爾沁牛業”）即為公私合作模式下以點帶面成功的典型案例。為探索肉牛養殖行業更為安全的運營模式，“科爾沁牛業”在業內首先試行“大種植帶動大養殖”的發展模式。“科爾沁牛業”位于內蒙古通遼市，具有臨近內蒙、吉林等糧食主產區的地理優勢。為降低生產成本和行業風險，實現供給側改革，“科爾沁牛業”改造了大量的灘涂荒地和流轉農用土地用于牧草種植，并通過購買技術先進的國外農業機械來進行規模化、集約化、機械化的種植。“大種植帶動大養殖”發展模式是畜牧業及種植業發展的重要方向，“科爾沁牛業”在這一模式上的成功將對我國畜牧業和種植業的發展產生深遠的影響，因此受到了國家的大力支持。雖然前景廣闊，但由于“大種植帶動大養殖”發展模式在國內的發展仍處于探索階段，民間資本對其發展前景存在較多的顧慮，因此難以獲得較多的資金支持［11］。“農發基金”對“科爾沁牛業”“大種植帶動大養殖”的投資彰顯了國家對這一發展模式的認同和支持，對民間資本起到了示范和引導作用。“農發基金”對“科爾沁牛業”進行投資后，國內的建設銀行、光大銀行、信達租賃以及國外的高盛、摩根士丹利等商業銀行和其他金融機構紛紛對“科爾沁牛業”提供了配套的資金支持和金融服務，幫助“科爾沁牛業”在“大種植帶動大養殖”業務上進行更深入的探索和實踐。

由“農發基金”投資“科爾沁牛業”“大種植帶動大養殖”模式的案例可以看出，通過公私合作模式，政府部門可以通過少量的“種子”資金撬動更多的民間資金進入農業相關領域，通過自身的公信力給民間資本起到很好的示范和引領作用，通過基金投資等形式可以引導民間資本進入符合經濟發展方向的細分領域，通過資金和金融的集聚最終帶動相關細分領域的快速發展。

5 我國農業進一步探索PPP模式的路徑

引入PPP模式對于解決我國農業發展過程中所面臨的諸多難題具有積極的意義，經過多年的探索，我國農業領域也已具備了引入PPP模式的基礎條件。為進一步推動農業PPP模式的實施，本研究提出以下建議。

5.1 完善農業PPP制度框架

第一，完善公共財政對“三農”投入的相關政策，以此對私人資本進入農業領域起到引導作用。可通過透明的招標方式和對私人資本適當的政策傾斜來鼓勵私人資本發起設立農業PPP項目。對于政府組織的農業PPP項目，應保證在合法合規的前提下，加強私人資本在其中的主導作用，政府的重點工作應放在資金的用途及投資效率的監管上。第二，明確農業PPP模式中各參與方彼此之間的法律關系。明確項目法人，理順投資者、經營者、受益者之間的關系，在項目實施過程中，確保項目的推進完全符合法律法規的要求及合同的約定，應以法律的形式明確資金落實，質量監督和投資效率等問題。第三，制定農業PPP項目實施的指導意見。以PPP模式整體制度框架和相關的法律法規為基礎，在借鑒其他行業PPP項目成功經驗和國外農業PPP項目成功經驗的基礎上，制定農業領域PPP模式的指導意見，通過清晰的制度框架來明確項目的準入條件、發起方式、融資結構、運營管理、投資回報等相關事宜，通過透明的法律法規、規范性和實用性強的指導意見來打消私人資本的顧慮，引導私人資本進行投資。

5.2 加強農業PPP技術支撐

第一，編制PPP相關的技術支撐資料。相比于農業領域的其他投資項目，公私合作模式相關項目的實施方案更為復雜，項目實施過程中，各個環節的專業性和技術性也更高。為確保項目的順利實施，可通過召集金融、財務、法律、農業等不同領域專家共同對項目進行科學評估和論證，并編制相應的技術支撐文件。第二，加強政策研究和評估。公私合作的概念在我國出現較早，但2014年以來引入了通過公私合作模式來增加公共產品供給、提高公共產品運營效率的全新理念。因此，可以組織各方面的專業人士對其進行專題研討，通過梳理政策框架，開展政策評估，來推動農業領域PPP項目的順利落地。第三，各方合作培養農業PPP領域的專家。現有的PPP咨詢專家大多從事工程設計和資訊類業務，對農業領域的PPP項目并不熟悉，農業項目專家對PPP模式也較為生疏。因此，可以鼓勵相應的中介機構對個別符合條件的農業項目，如上面提到的“農發基金”的項目或農業綜合開發項目進行探索性設計，在探索過程中積累經驗，培養農業領域PPP行業專家。

5.3 鼓勵開展農業PPP試點項目

第一，相關機構可以積極試點農業PPP可行模式。農業是一個大行業，行業內部存在諸多細分行業，因此農業PPP項目的模式更加靈活多變，具體執行過程中的困難也更多，但這些困難大多須要在執行過程中進行解決，因此，實力雄厚、容錯性較強的機構，如農業綜合開發機構可選擇符合條件的項目積極開展試點［12］，在探索和實踐中摸索出在我國可行的農業PPP模式。第二，改革公共產品的投融資方式。可以通過投融資方式的改革帶動供給側改革，改變過去政府財政對農業的政策性籌資方式，積極探索政府財政和民間資本共同投資的模式，進而提高農業項目的開發和經營效率。第三，有能力的機構可以積極探索和總結農業PPP領域的經驗。在項目實施過程中對各個環節進行科學合理的評估，實施過程中做到關鍵環節精準發力，并最終形成可推廣的經驗。

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