農地“三權分置”下權利構造研究

葛君偉

（300400 天津商業大學 天津）

一、“三權分置”制度背景

從法理的角度來說，法律具有先天的滯后性，原有的農地流轉制度早已無法適應新形勢下中國經濟形勢。法律也應當在必要的時刻跟緊形勢發展的趨勢進行適度的變革，農地“三權分置”是國家政策適應時代變遷對法律提出的一種變革選擇，為突破法律的滯后性提供了指引。

二、“三權分置”概念解析

“三權分置”首先是從經濟學的角度提出的。三權分置是相對于“兩權分置”而言的。就物權法的角度來說所有權是完全的物權，要理清三權分置的權利構造問題不得不從所有權出發，分層去探析三權分置下各個權利的法理構造問題。法學界對于“三權分置”的看法主要存在肯定說與否定說兩種主流觀點。

（一）肯定說

肯定說認為土地承包經營權包含多重具體權利，各種具體權利應當分置開來，由不同主體享有，土地承包經營權是一個權利束，農地承包權和土地經營權分置是多個主體直接享有權利的直接體現。從我國現行物權法角度來審視，土地承包經營權是一種用益物權，而農地承包權只能由集體經濟組織成員所享有，其是一種用益物權，二者有著本質的不同屬性，不能簡單的看作是一種權利。

（二）否定說

否定說認為土地承包經營權是一種完整的民事權利，其具有法律依據，土地所有權、承包權、經營權不是同一層次的權利，不能并列使用，土地承包經營權不能分解為土地承包權和土地經營權，在土地承包經營權之外再安排土地經營權難免會違反一物一權的原則。現行法律制度中只有集體土地所有權和土地承包經營權，“三權分置”適度從法的位階上來說，只是一種政策容易尚未達到法律的高度，其權利內容也不符合物權法定的原則。

三、“三權分置”的權利構造

簡單來說，權力的結構是權力要素的組成的基本框架及其方式。結構是權利存在的重要形式，也是權利的重要參數之一，是外部形態與內在聯系方式的總和。農地權力結構是農地法律制度的重要內容，關系著農民的切身利益和我國農業的發展進程。權力結構的基本構造根據是不同的權利主體之間基于某種基礎而存在的關系以及各種關系相聯系的權利，農地“三權分置”權力結構中，農地所有權的主體是集體經濟組織，農地承包權的主體是具體的農戶，其權利性質具有專屬性，權利主體具有限定性；然而，土地承包權適應了市場經濟的發展，可以進行抵押和流轉，主體不限于集體經濟組織成員，這才是“三權分置”制度的具體創新點。

（一）集體所有權

根據《憲法》可以得知我國土地所有權的主體限于國家和集體，不存在個人作為土地所有權的主體。我國《土地管理法》第八條規定：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有……”就農地所有權來說，集體主體是一個籠統的概念，具有很大的抽象性，而集體經濟組織成員是一個個具體的主體。根據馬克思的理論研究，土地終極所有權的前提條件只能歸屬于私人意志領域，完全排除其他一切人的情形。

（二）農戶承包權

我國現行農村土地法律制度中并沒有明確規定農戶承包權，我國農村土地承包法第五條規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。”從該規定可以得出，農戶承包權只有集體經濟組織成員才有資格享有，具有一定的專屬性、限定性和身份性。農戶承包權主體的專屬性表明承包權是集體經濟組織成員的一種資格，并不是一項具體的權利。我國物權法第一百二十五條明確規定：“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。”

（三）土地經營權

農地“三權分置”政策出臺后構建了農地所有權、承包權和經營權分置的權力結構體系，其主要目的在于通過制度變革打破以往土地承包經營權難以流轉的困境。農地“三權分置”制度是根據我國當下的經濟發展特征和性形勢下的時代特征，適應農地市場的客觀狀況，堅持保障農民的根本利益不受資本的沖擊，因時制宜，恰當的對集體經濟組織土地搜有權制度進行必要的改革，突破農地融資難的制度困境，推動我國農業適度規模發展，保持農民的根本權益不變，在此前提之下形成農地所有權、農地承包權和土地經營權“三權分置”的農地權力結構。

農地“三權分置”是一個完整的農地權力結構，農地所有權、農地承包權和土地經營權三權分置意義在于從根本上保證了農民的合法權益，另一方面有為經營權的流轉提供了制度上的可能，對于促進農地經濟的發展和農業適度規模經營具有積極意義。