行政追償制度研究

張婉倩

（517000 廣東賢貴律師事務所 廣東 河源）

一、行政追償制度的理論概述

行政追償，是指行政賠償義務機關向行政賠償請求人支付了賠償費用，承擔了賠償責任以后，依法責令在執行職務過程中，因故意或重大過失不法侵害公民、法人或其他組織的合法權益，并造成損害的公務人員、受委托組織和個人承擔部分或全部賠償費用的法律制度。《行政訴訟法》和《國家賠償法》均賦予了行政機關賠償損失后的追償權，《行政訴訟法》第68條規定:“行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益造成損害的，由該行政機關或者該行政機關工作人員所在的行政機關負責賠償。行政機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的行政機關工作人員承擔部分或者全部賠償費用。”

不動產登記具有權利確認、推定和公示等功能，不動產登記正確與否，不僅關系到交易當事人的權益，也關系到不動產交易安全與秩序。不動產登記錯誤，極易造成產權人及其交易當事人的損失，故《物權法》確立了相關賠償責任機制。登記機構作為國家行政管理機構對登記錯誤給他人造成損失應承擔賠償責任，為懲治行政工作人員濫用職權等故意或重大過失行為，保護他人和國家的利益，法律賦予登記機構承擔賠償責任后有向造成登記錯誤的人行使追償的權利。

二、行政追償制度存在的問題

（一）追償對象模糊

《行政訴訟法》對行政機關行使追償權的對象表述為有故意或重大過失的工作人員。《國家賠償法》規定的追償對象為有故意或重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人。《行政訴訟法》和《國家賠償法》規定的追償對象雖略有不同，但從對象的性質而言均為享有行政職權的人，并不包括行政工作人員以外的侵權人。而《物權法》對追償對象表述為造成登記錯誤的人。從實踐來看，造成登記錯誤的原因錯綜復雜，既有登記機構或登記申請人一方過錯行為所致，也有登記機構的行政侵權行為與登記申請人的民事侵權行為共同作用所致。其中，登記申請人與登記機構共同侵權導致登記錯誤的情形較為常見。在共同侵權情形下，造成登記錯誤的人既有登記機構的行政工作人員，也有登記機構以外的其他當事人。登記機構是否可對造成登記錯誤的其他當事人行使追償權。

（二）追償程序不明

追償程序是追償權人在承擔賠償責任之后如何向賠償義務人進行追償的程序制度，追償程序對保護、懲罰和監督行政機關工作人員起著重要作用。在現有的制度框架內,行政機關行使追償權的程序主要有兩種：一是通過內部行政程序進行追償；二是通過訴訟程序進行追償。從法律規定看，《行政訴訟法》和《國家賠償法》對行政機關賠償損失后的追償程序僅規定為“責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用”。至于行政機關是通過行政程序，還是通過訴訟程序追償，尚不明確。若通過訴訟程序解決，又該適用何種訴訟程序，這些問題均存在困惑。而《物權法》也僅表述為“可以向造成登記錯誤的人追償”，登記錯誤造成損害一旦發生，登記機構賠償損失后如何獲得救濟缺乏明確的法律指引。

（三）追償時效欠缺

追償時效是指追償權人彌補了受害人所遭受的損失后，依照法律賦予的追償權，在法定期限內，對有賠償義務的侵權人進行追償，若超過法定期限，則喪失追償權的制度。我國《行政訴訟法》、《國家賠償法》以及其他法律法規沒有對追償時效作出規定，《物權法》雖賦予登記機構追償權，但對登記機構行使追償權的時效也未作出規定。實踐中，登記機構出于種種顧慮怠于行使追償權的現象較為突出。追償時效的欠缺易造成追償權行使的任意性，且時過境遷，證據有可能缺失，造成舉證困難，不利于及時彌補國家所遭受的損失，也不利于懲戒有過錯的行政工作人員。

三、行政追償制度的完善建議

（1）就追償對象而言，登記機構對造成登記錯誤的工作人員行使追償權，毋庸置疑。但在共同侵權情形下，因存在共同侵權主體，對登記機構工作人員以外的侵權人造成登記錯誤的損失由登記機構承擔有失公平，且侵權人若不對其侵權行為付出代價，則會更加有恃無恐。將侵權人納入登記機構追償對象范圍，更能實現賠償制度公平、正義的理性要求。故筆者認為，對“造成登記錯誤的人”的理解應作廣義解釋，既包括造成登記錯誤的行政工作人員，也包括造成登記錯誤的行政工作人員以外的其他侵權人。登記機構既享有對內的追償權，即對有故意或重大過失內部工作人員或者受委托的組織或者個人的追償權，也享有對外的追償權，即對造成登記錯誤的其他民事侵權人的追償權。

（2）就追償程序而言，行政追償權一般通過內部的行政處理程序來實現，但內部處理決定往往缺乏強制執行力，一旦賠償義務人拒絕履行賠償義務，追償權就可能無法實現。且內部處理程序僅適用于內部工作人員，若存在登記申請人與工作人員共同侵權情形，則在認定事實、劃定責任等方面存在一定困難，也難以保障當事人的權益。故筆者認為，我國賠償法規定的行政機關的先行賠償帶有民法上的擔保性質,行政機關與工作人員雖具有上、下級隸屬關系，但在求償權問題上雙方均屬于平等的主體，登記機構還可通過民事訴訟程序予以實現。

（3）就追償時效而言，為防止行政機構怠于行使追償權，及時有效保護國家利益，立法應當明確追償時效。從域外立法來看，許多國家和地區的行政立法都對行政追償的時效作出了規定，如德國、瑞士、奧地利以及我國臺灣地區的法律分別規定行政追償的時效為3年、1年、6個月和2年。國內行政法學界對確立行政追償時效問題基本達成共識，但就追償時效長短仍存在爭議。筆者認為，行政侵權屬于一種特殊的侵權行為，因行政侵權產生的行政賠償也根植并發展于民事賠償。基于此，行政追償時效可參照適用《民法通則》有關特殊侵權賠償時效的規定，將追償時效確定為1年較為適宜，即從賠償義務機關履行行政追償義務之日起計算，逾期不行使追償權，則該權利歸于消滅。確定追償時效才能督促登記機構及時行使追償權，懲治侵權行為人，從而維護國家利益，實現法律關系的穩定。