論備案通知行為的可訴性
——以建設工程消防驗收備案結果通知為例

曹 璇

（211800 南京工業大學 江蘇 南京）

一、備案通知行為的內涵

1.備案通知行為的概念

目前學界上并沒有對備案通知行為的概念及界定作出具體界定。顧名思義，備案通知行為由兩部分組成，即備案和通知。具體到建設工程消防驗收備案結果通知中，它是指公安機關消防機構對需備案的建設工程進行消防驗收抽查后，形成驗收結論，并將所得結果告知工程建設單位的行為，屬于消防驗收程序的組成部分。因此，我將備案通知行為定義為：對于法律、法規規定的需要行政機關確認的事項，行政機關將行政相對人的申請進行備案，對備案經過審查后，形成一定結論并將所得出的結果告知行政相對人的行為。

2.備案通知行為的性質

首先，備案通知行為是一種行政行為，它由國家行政機關或法律法規授權的組織以自己的名義實施的，實施的行為是在行使行政職權的過程中做出，并且會對行政相對人、相關人的權利義務產生影響。

其次，備案通知行為還屬于行政確認行為。關于行政確認的定義存在著不同見解，如今學界普遍將行政確認界定為行政主體對行政相對人的法律地位、法律關系和法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明并予以宣告的具體行政行為。據此分析，行政確認大致包含四個方面的特征，而備案結果通知行為均符合這四個特征。

（1）從主體上看，國家行政機關以及由法律、法規授權的組織是行政確認的主體。以建設工程消防驗收備案結果通知為例，《中華人民共和國消防法》中規定了：“縣級以上地方人民政府公安機關對本行政區域內的消防工作實施監督管理，并由本級人民政府公安機關消防機構實施。”同時，消防相關規定也對消防驗收、監督等工作的主體做出了確定，《建設工程消防監督管理規定》中就賦予了公安機關消防機構對建設工程消防結果進行驗收、備案的職權，并且可以抽查消防設施設備，對其進行監管。這些法律及相關規定都說明，公安機關消防機構的職權之一就是要對建設工程的消防驗收進行備案抽查，是消防法及其他相關法律法規賦予了消防機構這種職權。因此消防驗收備案結果的通知主體是國家行政機關，即公安機關消防機構，這滿足行政確認的主體是國家行政機關這一要求。

（2）從內容上看，對行政相對人的法律關系或法律事實進行確認是行政確認的內容。依據法律、法規的要求，行政主體須依照法定條件并按照規定的程序，對需要確認的特定事項是否存在進行確認，從而達到判定行政相對人是否存在某種法律關系或者法律事實，確定其是否具有法律地位或權利義務。從消防驗收結果通知上看，根據《建設工程消防監督管理規定》第二十四、第二十五條的要求，消防驗收必須要經過公安機關消防機構依據消防法律、法規以及建設工程消防驗收相關評定標準，對建設工程進行檢查后，才能做出該消防工程是否合格的決定。由此可見，這種消防結果的確認必須要按照一定的規定和標準，同時需要經過一定的程序才得以確定，這種事實的認定結果會對建設單位的權利義務產生影響——如果驗收合格，建設工程便可以投入使用；反之如果驗收不合格，工程則須重新建設而不能使用。綜上所述，建設工程消防驗收這一事實是會對行政相對人權利義務產生影響、具有法律意義的事實。故而，消防驗收結果通知行為滿足它是對行政相對人的法律關系或事實進行確認這一要求。

（3）從行政行為的對象上看，行政確認是一種具體行政行為。目前行政法學界大都認為行政行為是指行政主體在實施行政管理活動、行使行政職權過程中所作的具有法律意義的行為。因此，行政行為的主體必須是國家行政機關或法律、法規授權的組織，即行政主體，同時這一行為是為了滿足行政管理需要而做出的，并且這種行為作出后會對行政相對人產生約束力，會對其權利義務造成影響。以建設工程消防驗收備案結果通知為例，《中華人民共和國消防法》規定了由公安機關消防機構履行對消防工作監督管理的職責，消防的驗收環節則是對消防工作監管的其中一個方面，故而公安機關消防機構進行消防驗收是法律、法規賦予的職權，體現了國家意志性。而進行了驗收后，告知行政相對人，即建設單位消防驗收是否合格將對其產生法律效果，會影響建設單位的權利義務，消防驗收的一個環節是驗收結果的通知，作為該行政行為的其中一個部分，法律賦予了消防部門對消防活動進行監管的職權，而通知與否將對建設工程能否使用產生直接影響，因此消防驗收備案結果的通知是一種行政行為。同時，該行政行為不是面對不特定的管理對象，而是針對某個特定的主體，即某個建設單位的消防驗收，也是針對特定事項，即建設工程消防驗收，因此消防驗收備案結果的通知符合具體行政行為的特征。

（4）從法律、法規拘束的程度上看，行政確認行為是一種羈束性行政行為。羈束性行政行為是指法律、法規明確規定了某種行政行為的范圍、條件、程度等，行政機關對于這種行政行為的適用沒有或者很少有自由選擇和裁量的余地，行政機關只能嚴格依照法律、法規的規定作出行政行為。前文說到行政確認是一種對特定法律事實或法律關系的存在與否進行認定的行為，而一種法律事實或法律關系存在與否，不是由行政機關的主觀判斷決定的，行政機關必須按照法律、法規和相關技術規范的要求，根據客觀事實的情況才能確定，因此行政機關沒有或少有選擇、裁量的余地。具體到消防驗收備案結果通知中，消防的驗收備案須由公安機關消防機構依據一定規范進行審核，即按照《中華人民共和國消防法》和其他消防相關法律、法規以及建設工程消防驗收標準，這不能由消防機關憑主觀想法判斷，自由裁量空間較少，而需要依據特定的評價標準才能確定該建設工程消防是否合格，因此消防驗收備案符合羈束性行政行為的特征。

二、行政訴訟受案范圍

為了明確通知備案行為是否可訴，我們需要先厘清哪些行政行為可訴，即哪些行為屬于行政訴訟受案范圍。

受案范圍，就是法院根據起訴方的訴訟要求予以司法救濟的范圍，而法律可以受理哪些案件，也是行政訴訟中的一個基本問題，這關系到原告是否能通過訴訟獲得救濟，也關系著法院對行政行為的審查范圍。

行政訴訟的受案范圍，即人民法院受理行政訴訟案件的范圍。它不僅決定了人民法院對行政行為進行監督的范圍和權益受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴權的范圍，還決定了人民法院所能調整的行政法律關系的范圍。而厘清人民法院在受理行政訴訟時，對哪些案件可以受理，哪些案件不能被受理，哪些行政行為可以被審查，哪些案件不能被審查的界限，正是分析行政訴訟受案范圍的意義。

我國現行行政訴訟法以原則性規定、肯定式列舉和否定式排除三種方式相結合對行政訴訟受案范圍做出了的規定。2017年制定的《中華人民共和國行政訴訟法》第二條對受案范圍進行了原則性規定，即“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”同時，該法第十一條規定了屬于受案范圍的情形，該條第一款列舉了十二種可訴的行政行為，包括對行政處罰不服、對行政強制措施不服、侵犯法定經營自主權、人身權、財產權等，第二款又規定：“除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。”而不屬于行政訴訟受案范圍的情況則規定在了《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條中，該條規定了4種不屬于行政訴訟受案范圍的案件。同時2018年行政訴訟法司法解釋第一條第二款也規定了排除在行政訴訟受案范圍之內的十種情形。它們主要包括國家行為；抽象行政行為；行政機關內部獎懲、任免等決定；行政調解及仲裁行為；行政指導行為等。因此，除了《行政訴訟法》第十三條及2018年司法解釋第一條第二款規定的不屬于受案范圍的情形，其他具體行政行為都具有可訴性，都屬于行政訴訟受案范圍。

三、備案通知行為的可訴性

備案通知行為是一種行政確認行為，而行政確認是一種具體行政行為，公民、法人和其他組織都可以對行政確認行為提起訴訟。但是，我們需要注意的是，在有些事項上，行政機關對部分具體行政行為具有終局裁決權，公民對這種終局性裁決不可以提起行政訴訟。在有的國家中，“如果部分行為本身不完全具備最終影響時，它們作為一大程序的部分，不得單獨引起昂貴的法律救濟程序。”這也就是說由于行政確認只是其他行政行為的前提，而不會直接對行政相對人的權利義務造成影響，因此行政確認不屬于行政訴訟受案范圍。

但是在我國，行政確認屬于行政訴訟受案范圍。在分析了備案通知行為是一種行政確認行為后，我們就可知，它不屬于我國行政訴訟法中被否定排除的受案范圍，因此具有可訴性。其次，根據受案范圍的原則性規定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，行政相對人認為行政機關及其工作人員作出的具體行政行為侵犯了其合法權益，有依法向人民法院提起訴訟、以維護自身權益的權利。如前文分析，備案通知行為是一種具體行政行為，因此如果行政相對人自身的合法權益受到了行政機關的侵害，因而提起了行政訴訟，同時該通知行為不屬于《行政訴訟法》第十三條和2018年司法解釋第一條第二款中規定的不屬于受案范圍的事項，因此，備案結果的通知行為屬于人民法院行政訴訟案件受案范圍，公民、法人或者其他組織針對其提起行政訴訟，人民法院應予受理。