淺析負面清單模式下新辦煙草專賣零售許可證的告知義務

孫 林 肖 冰

（150001 黑龍江省煙草專賣局 黑龍江 哈爾濱）

一、存在問題

《煙草制品零售點合理布局規劃》是縣級以上煙草專賣局依據法律的授權，通過聽證并向社會發布、公布，設立關于本轄區煙草制品零售點空間分布具有法律效力規范性文件，具有普遍的約束力。實行“負面清單模式”前，各地普遍采用距離或總量的布局控制模式，以各零售點的間距或總量作為主要布局標準，新辦證戶在符合相關法定辦證條件的情況下還要符合布局間距或數量標準才能取得許可，其作用是避免零售戶過于密集造成惡性競爭。按照“放管服”行政審批改革的總體要求，市、縣級煙草專賣局通過聽證程序，實行以法律禁止性規定為條件的“負面清單模式”布局規劃，放寬準入條件，取消了距離和總量的限制。

新規實施以后，雖然得到了廣大申請新辦零售許可申請人的支持，但也遭到了很多持有煙草專賣零售許可證經營戶的質疑：“取消了距離限制，又在我店旁新辦了證，那豈不是跟我搶生意？”甚至有的零售戶認為煙草專賣局在其相鄰的位置新設煙草零售許可直接關系切身利益，作出行政許可決定的行政機關必須在此過程中履行告知義務，否則構成程序違法。筆者帶著這樣的問題，進行了有關法律規定的研究。

二、問題分析

行政程序，就是由行政機關作出行政行為的過程中所應遵循的步驟、順序、方法、方式和時限的總和。近來來，司法體制不斷完善，行政相對人守法維權意識不斷提升，行政機關是否按照法定職責和程序行使國家和人民所賦予的權利，已經成為時下的熱點問題。作為特殊商品領域的煙草制品零售業務準入許可，煙草專賣行政主管部門在作出行政許可決定的過程中，既要嚴格執行《煙草專賣許可證管理辦法》的規定，也要遵循《中華人民共和國行政許可法》的一般原則。

依據《行政許可法》三十六條、四十七條的規定，行政機關在作出行政許可決定前，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人享有陳述、申辯的權利或要求聽證的權利。法律明確規定了行政機關應當履行告知的義務，是法定程序，目的是保護與行政許可決定有關的利害關系人合法權益。行政機關沒有依法履行告知義務，屬于“省略法定步驟”的程序違法。按照《行政許可法》第六十九條、《煙草專賣許可證管理辦法》第四十五條規定，行政機關可以根據利害關系人的請求或者依職權撤銷違反法定程序審批發放的煙草專賣許可證。

三、觀點與對策

筆者認為，行政機關是否構成程序違法，關鍵在于界定法律條文中“重大利益”和“利害關系人”的概念。

第一，關于重大利益的解讀?！吨腥A人民共和國行政許可法》《煙草專賣許可證管理辦法》中均提到“重大利益”一詞。對廣義的行政許可來說,“重大利益關系”一般表現為:多人同時競爭的有數量限制的行政許可;給予申請人行政許可將直接影響其相鄰權人、競爭對手甚至消費者重大經濟利益、重大環境利益的規劃許可;建設用地許可等無數量限制的行政許可等。從煙草專賣零售許可證的角度看，其“利益”應理解為“合法經營煙草制品所獲得的經濟收益”，但煙草專賣局在原持證零售戶店鋪相鄰位置向新辦申請人頒發零售許可，對甲某利益的影響程度很難進行量化評估。因此，是否可以歸結為“重大利益”還需要進一步的探討。

第二，關于利害關系人的解讀。筆者認審查行政機關是否構成程序違法，關鍵在于認定原持證戶是否屬于行政許可決定過程中的“利害關系人”。煙草專賣零售許可本質是賦予特定人從事煙草制品零售業務并獲得經營收益的合法權利，當實行距離或總量控制模式的合理布局規劃時，零售許可具有數量限制的屬性，如果突破了數量限制，那么勢必會影響已獲得許可的經營者的利益，構成利害關系人。

當準入條件取消距離或總量限制后，意味著只要符合辦證條件的人，都能平等擁有獲得煙草制品經營收益的權利。換言之，其實質上是將該經營活動的調控機制由行政機關主動控制競爭轉為由市場經濟主導的自由競爭，各經營主體間獲得經營收益的權利和機會是平等的。因此，行政機關在作出準予行政決定的過程中，已取得行政許可的主體與新授予許可的主體之間從利益角度是相互獨立的個體，并不構成行政許可過程中的“利害關系人”。故行政機關也沒有告知甲某有關行政許可施行的義務，也不構成程序違法。

第三，煙草制品零售點合理布局規劃由“距離、總量控制模式”轉為“負面清單模式”，符合市場自由經營和自由競爭的原則。其行政許可準入與“工商營業執照”和“食品經營許可證”的準入并無本質上的差異，都是依法賦予特定人從事特定領域經營活動的權利。如果現有持證戶均屬于實施行政行為過程中的“利害關系人”，那么頒發上述許可的行政機關，都要在發放新證前向相鄰所謂“利害關系人”履行告知義務，這明顯是不符合常規的。

綜上，筆者認為，煙草制品零售點合理布局規劃取消距離或總量限制后，行政機關作出新辦零售許可決定前無需向相鄰零售戶履行告知義務。以上屬筆者個人觀點，有不當之處，請多批評指正。