鄉鎮林業工作站建設中存在的問題及對策

邵 艷，張志平

(南京森林警察學院，江蘇南京 210023)

森林是國家的綠色命脈，林業是生態文明建設的重要支撐。鄉鎮林業工作站(下文簡稱為林業站)作為林業的“一線”標兵在林業建設和發展中發揮了舉足輕重的作用，必將伴隨著林業的發展而加快發展。林業站是我國最基層的林業管理與服務機構，肩負“上面千條線，下穿一根針”的重要職能，在農村林業發展、政策宣傳、資源管理、林政執法、生產組織、科技推廣和提供社會化服務等方面承擔著重大的基礎保障作用[1]。作為國家林業體系的神經末梢，林業站的建設與改革事關重大，關系著我國基層林業轉型與調整，關系林業產業活力能否被極大激發，關系著興林富農能否實現，它為推進林業的發展發揮了重要且不可替代的作用。然而，在實踐工作中，林業站遭遇發展瓶頸，存在困境。隨著改革的深入，林業站的改革也開始引人關注。林業站的建設關乎到基層林業的發展，有利于提升農村經濟，大家應時刻關注，完善基層林業的管理制度，創新管理發展，保證其與時俱進，為我國林業的發展作出應有貢獻。

1 鄉鎮林業站的地位與管理體制現狀

鄉鎮林業站是依法對森林、濕地、荒漠和野生動植物等資源進行監督與管理，對農村經濟組織、個人等進行林業生產，林業社會化服務的基層公益性事業單位[2]，是我國林業管理中最基層的綜合性的管理服務機構，是林業工作延伸的最末端，是林業工作與林農聯系的重要紐帶。我國出臺的相關林業政策法規、林業規劃等任務最終是需要鄉鎮林業站落實到具體的農戶以及山頭塊地。國家和林業主管部門要求鄉鎮林業站當好集體林權制度改革方針政策宣傳員、造林綠化指導員、勘界測繪員、糾紛調解員、森林資源監督員和林農服務員。林業工作站依法對森林和野生動植物資源實行管理和監督，依據工作職責和職能可以分為兩大類，即管理職能和服務職能。管理職能主要是實現政府對林業的行政管理，保證林業的多種功能；服務職能則是為林農提供相關服務。一直以來，我國的鄉鎮林業站都在積極落實國家的林業方針政策以及相關的法律法規，實現森林資源的科學管理，促進林業科技的服務，保證林區的秩序，維護林農的權益，促進林業建設、管理的推進。

我國林業站的管理體制基本分為3種模式：(1)垂直管理模式。林業站的各項事務統一由縣(區、市、旗)林業局管理，人員工資和經費由地方財政全額撥款，保證了林業站的獨立性和職能發揮，確保了林業站工作人員的工作效率。(2)鄉鎮屬地化管理模式。約有50%的林業站屬于這種模式，林業站是鄉鎮政府組成部門之一。這種模式使鄉鎮政府在行政和經濟管理方面對基層林業站的管理空間變大，使林業站履行自身職能的效能降低，職能發揮難以被保障。(3)雙重管理模式。林業站受鄉鎮黨委、政府領導、縣級林業主管部門的業務指導。這種模式的主要中心還是以鄉鎮原有的管理制度進行發展，不能進行創新發展，從而失去了很多的活性因素，致使林業的發展不能及時有效地跟隨時代發展而發展。

2 鄉鎮林業站存在的問題

2.1 資金投入力度不夠，基礎設施建設滯后

基層林業管理部門的資金主要由國家、地方予以支配，視地區情況決定其來源渠道。上級及同級政府較為忽視林業站的重要性及其不可替代的作用，對林業站的撥款及扶持力度不大，撥款匱乏致使林業站正常工作運轉困難，面臨著巨大的生存壓力。同時，我國物價呈逐年上漲趨勢，建設所需材料、設備等費用越來越高，而資金不足或者說林業站內部運營需要的資金供給運轉不周導致林業站基礎設施建設落后，配套辦公設施不完善，落后的條件使林業執法人員無法及時掌握信息，無法提供更加優質的服務。

2.2 職工人數少，隊伍素質亟待提高

以當前任職林業站的工作人員而言，多數缺乏系統、專業的知識，大多數沒有參加專門的技能培訓，文化程度相對較低，所學非所用，這樣就導致了工作人員在實際工作中難以運用專業化知識進行指導。當前林業項目多，任務繁重，部分人員不鉆研業務，指導林業生產實踐和學以致用的人較少。現階段大部分基層林業部門的工作人員是老員工，部分領導由于年齡大，思想老舊，沿襲傳統的管理模式，因此管理手段單一，無法對基層林業進行有效良好的管理，導致基層林業工作滯后。由于人員素質相對較弱、宣傳方式不當以及接受對象文化程度不同等主客觀多方面原因，林業站在國家林業政策、林業法律法規宣傳方面并不能令廣大人民群眾感到滿意。

2.3 林業站機構不夠穩定，管理體制不夠有效

林業站機構不健全、不穩定對基層林業的發展和職能運行帶來巨大的沖擊。林業管理機制不健全，所以很難取得理想的管理效果，主要體現在：第一，職能發揮不夠，缺乏科學合理的管理機制。由于基層機構設置混亂，沒有對鄉鎮林業站的職能建設內容進行切合實際的調整，造成鄉鎮林業站職能模糊，任務不明確，使林區秩序陷入混亂狀態，森林資源遭到破壞，沒有得到“綠水青山”，更加影響國家林業的深層次發展、可持續發展戰略等。第二，林業站管理機構虛設，管理職能出現弱化趨勢。由于國家集體林權改革之后，鄉鎮林木資源管理主要由林農自己進行實施，鄉鎮林業站的管理不能得到充足的體現，進而造成相應的管理職能虛化和地位的喪失；在林政執法中，林業站的職能弱化趨勢也比較突顯。很多林業站空有其名，無法發揮出實際作用，無法滿足當前林業發展新形勢的需要。

2.4 林業相關法律法規不完善

盡管我國目前已經頒布《森林法》《森林法實施條例》等與林業相關的法律法規，但就目前來看，這些法律法規并沒有想象中的健全，在實際操作中有欠缺，使林業管理還存在問題。一部完善的法律能使林業管理、林業產業運行起來更加規范、合法，并且使其操作起來更加方便。我國目前的林業相關法律法規還比較零散，沒有構成完整的法律體系，加大了在林業管理上的難度。同時，地方政府在林業管理上很多時候十分依賴地方性法規和地方性政府規章。因此，構建完善的林業法律體系是很有必要的。

3 完善鄉鎮林業站管理的對策

3.1 增加投入，完善林業站的基礎設施建設

鄉鎮林業站的工作任務十分巨大，這樣的工作強度除了有專業的人員支撐外，歸根究底還是離不開資金的有效供給。但由于種種原因，各林業站的工作或多或少都存在資金短缺的現象。加大林業站經費投入、引進先進的硬件設施很重要。首先，必須加大投入林業站工作人員的待遇，好的工作待遇可以更好地吸引年輕的優秀人才為林業事業作貢獻，讓基層林業人員把精力放在林業站上面。與此同時，林業站自身也應當提升資金管理力度，使林業站資金能夠被最大化地合理利用，積極開展各種林業工作和經營活動，使地方林業經濟能夠蓬勃發展，同時提高林業工作人員工資水平及生活待遇。其次，國家應該加大對我國林業產業的資金投入與政策扶持，為林業發展營造一個良好的運行環境。國家應拓展資金來源渠道，需要國家予以政策執行，如貸款等業務；鑒于林業站提供的公共管理和公共服務具有公益屬性，也可構建公眾捐助機制，創新投入機制。最后，加大資金投入，實現林業技術更新，使林業管理更加趨于科學化。有了資金，林業站才能更好地發揮林業服務職能，實現林業辦公自動化，不斷改善基層林業工作的條件，帶動工作人員的積極性，提高工作效率和隊伍素質，搞好基層林業技術服務，更好地實現林業可持續發展。

3.2 加強工作隊伍建設，提高職工素質

人才是林業發展必不可少的資源之一，鄉鎮林業站應該積極創造條件，鼓勵和吸納高學歷人才，加大培訓力度，培養技術人員的實際操作能力。具體實施措施和方案如下。

第一，定期培訓。基層林業工作者面對新問題時很有可能會固守成規，依然沿用之前的方法，即使之前的方法有漏洞，這樣會對基層林業工作帶來一定的阻礙。所以，對員工進行定期輔導是有必要的，可以讓他們在學習的過程中活學活用，這樣在一定程度上方便了基層林業部門的管理。林業主管部門應加大對鄉鎮林業站工作人員的教育培訓，要結合實際情況，做好崗位培訓。例如，根據不同的崗位培訓不同的人才，讓其可以熟練掌握并運用技術。有計劃、有步驟、有針對性地對工作人員開展培訓，要求工作人員及時了解上級的相關文件、政策，更好地了解法律法規，以此進一步提高工作人員的綜合素質，為林業發展提供優秀、高素質的人才隊伍，實行人員考錄考核制度、優化年齡結構、解決工作隊伍年齡老化、知識弱化的問題。對于林業工作人員進行培訓，有實地和網絡在線2種方式，可以提高培訓效率。對管理崗位人員的選拔任免進行多角度培訓，定期對工作人員的政治業務素質進行考核。優化穩定鄉鎮基層工作人員，將為林業工作的進展帶來很大的優勢。要合理安排工作時間，每年抽調部分工作人員外出學習先進地方的工作經驗。

第二，提高選拔力度。現階段鄉鎮林業工作站員工年紀普遍較大，思想大都老舊，大多數沒有進行過專業知識培訓，再加上現在處于一個更新很快的時代，可能一種思想，一個知識，沒過幾年就被淘汰了。因此，鄉鎮林業工作站應當選取那些容易變通，容易接受新思想、新知識并且有專業知識的高素質人才。這樣有利于鄉鎮林業工作站內部管理，不會因為思想老舊而固守自己做事思路的情況出現，從而可以提高基層林業工作的效率。

第三，強化管理，提高能力。強化站內管理，建立和健全崗位責任制(站長、技術員、財會)、技術承包責任制和定期的學習、工作、培訓、財務等管理制度。首先，很有心要實行電子監控管理。在基層林業工作中，監控管理一直都是難題，僅僅靠人力的監管，往往在效率上并不好。實行電子監控可以有效地減少這些損失，還可以空出一些人力物力去從事其他的林業工作。既可以做到增加林業工作的效率，又能減少因人為監察力度不足而造成的各項損失。其次，健全檔案系統化管理，提高檔案管理準確性。完善員工的檔案收錄，派相關人員收集林業站的各種信息進行管理錄入，使林業站的工作透明化，讓人們了解林業站的工作，配合他們的工作。引進先進的信息處理系統，使用統計表、統計圖等信息化手段科學系統地呈現林業資源現狀。最后，創新工作方式，搭建微信交流平臺。為適應新時期互聯網時代的輿論宣傳，更好地服務廣大林農，不斷創新工作方法，開通微信公眾服務號，通過微信客戶端搭建平臺，從而實現與大眾的“零距離”溝通。

3.3 優化鄉鎮林業站的管理模式和管理制度

第一，強化鄉鎮林業站的管理制度。垂直管理模式雖然在某些地區具有很大的實際效能，但由于我國地域遼闊，各地區之間的差距也較大，所以各地區應該結合自身實際情況，不照搬照抄，對林業站的管理模式進行有效的改革。一套健全、科學的基層林業站管理系統不僅能夠有效提升基層林業工作者的自身管理水平，而且能夠促進整個林業領域健康、有序的發展。相關監督部門也要切實行使好監督管理的權利，做到有效監督管理，守法不違法，合法不逾法。

第二，實現鄉鎮林業站職能優化。在林業管理制度與體系設計方面，西方發達國家以法制性、公平性、參與性、科學性和有效性為基本原則，形成了一種自下而上農民積極參與林業建設的機制。與之相對應，我國以中央集權為主導形成了一套嚴密的組織機構和管理制度，基層林業管理是以政府為單一中心、自上而下的集權管理模式為主導。政府在林業管理、森林資源保護與利用方面具有較強的主導權。但由于我國與西方國家的國情和經濟發展程度不同，新型基層林業應以原有管理方式和模式架構為基礎，在參與性、有效性、科學性、公平性方面實現突破。政府要與林業站、林農、企業等建立有效的協商機制，通過協商讓他們積極參與，做到角色定位準確，平等對話[3]。這樣使鄉鎮林業站(政府在基層的代表)、農民、林業合作組織、企業等利益相關者都能廣泛地參與到森林資源保護和利用政策過程以及末端森林管理中，發揮不同的積極作用，實現各自的利益訴求。

第三，適當推進分權管理。可以通過治理結構創新來彌補鄉鎮林業站在繁重管理工作和服務工作中所面臨的精力有限、實力有限、靈活有限的狀況。一方面，增強企業在提高農村森林資源利用效率和促進農民增收方面的作用，幫助農民與市場接軌，從而實現企業與農民雙贏，減輕林業站的工作壓力。同時，林業合作組織發揮作用，成為農民與政府之間的紐帶，方便農民參與基層林業管理，同時也是鄉鎮林業工作站實現對基層森林資源管理的重要支撐。在美國與德國對林業的成功管理中可以看到，在林業管理中應該“服務國民”，探索鄉鎮林業站與林業合作組織協同治理新形式。另一方面，林業站行政職能的實現、農民經濟利益的提高以及農村林業資源的充分利用，推動了林業管理橫向和縱向互動，使林業政策過程和林業管理產生相乘作用。目前，我國基層林業管理初步具有了“政府主導、社會參與”的雛形，隨著我國林業管理體制和制度體系的不斷完善創新，以及林業產業的不斷發展，我國基層林業管理將逐步形成“政府協調、社會主導、民眾參與”的運行機制。

第四，創新服務形式，強化服務職能。林業站要以為人民服務為中心，在林權改革中做好組織宣傳工作，要讓農民獲益。在處理日常林業遇到的問題時，要以服務為主兼之管理，改變之前重管理、輕服務的工作狀態，主動為農民群眾發現問題，解決問題。深入群眾中去解決林業改革中農民的問題和困難，要從根本上認識到林業在生態建設中的重要性。上級部門要經常深入了解林業站的實際問題，及時探討解決的方法和對策，督促林業站的指令實行情況，監督工作成績，做到發展與服務同為一體。

3.4 完善林業相關政策和法律法規

第一，通過制定各種林業發展規劃實現調控。林業主管部門可通過制定林業發展戰略和各種長期、中期、短期的規劃或計劃，搞好生產力布局，對林業今后的發展方向、發展階段、發展目標等作出預先設想。

第二，通過制定和完善林業政策，指導林業產業健康發展。政府各級部門可通過各種政策性規定對林業的發展重點、發展途徑等作出規劃，對林業經濟的整體運行進行有效的引導。比如可以通過林業投資政策引導投資的重點，是以技術改造為主，還是以基本建設為主；政府通過制定林業產業政策，可以引導有關方在資源配置上符合宏觀經濟協調發展的需要，保持林業產業結構的協調。通過產業政策還可以彌補市場的不足，針對那些企業不愿做或做不了而對林業經濟整體成長又至關重要的項目建設，指定具體的執行部門并采取必要的強制性措施。

第三，完善法律法規，保障林業管理有法可依。政府可通過加強立法工作，進一步健全林業法制保障體系，運用法律制度以規范企業等市場主體的行為，達到宏觀調控的目的。

4 結語

鄉鎮林業站是政府林業部門和群眾連接的樞紐，在生態環境日益惡化的當下，林業站的作用越來越重要，是林業戰線上不可或缺的重要力量。只有加快林業站的職能轉變，才能適應當前形勢下林業發展的需要，相關制度的建立和完善須要通過試驗式、漸進式的改革逐步推進[4]。