美英外資安全審查趨勢及對我國影響分析

劉栩暢

美國外資安全審查改革已落地，外資安全審查委員會的審查范圍擴大至并購、資產(chǎn)及其他投資。英國外商安全審查改革正在推進，擴大審查范圍也是其改革的重中之重，同時國家安全審查機制將成為獨立機制。美歐是我國對外投資的重要目的地，也是我國企業(yè)的重要技術(shù)合作方，安全審查的收緊將為我國企業(yè)“走出去”帶來更大挑戰(zhàn)，被審查幾率增加，同時加大技術(shù)合作難度。本文以美國和英國的外資安全審查改革現(xiàn)狀為重點，分析其具體內(nèi)容及對我國的影響。

一、美國外資安全審查改革特點

（一）美國外資安全審查改革法案已簽署生效

美國外資安全審查源于1950年《國防生產(chǎn)法》第721節(jié)，1988年《埃克森—佛羅里奧修正案》對該節(jié)進行了修正和擴充，并賦予總統(tǒng)權(quán)力以中止或禁止被認為威脅國家安全的外資并購。同年，總統(tǒng)將外資安全審查相關(guān)權(quán)力賦予了此前已成立的外資安全審查委員會（CFIUS）。2007年美國通過《外國投資與國家安全法案》（FINSA），對《埃克森—佛羅里奧修正案》進行修訂。2018年8月13日，特朗普簽署2019財年國防授權(quán)法案，包括旨在改革外資安全審查制度的《外國投資風險審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA），該法案已于簽署當日生效。

《外國投資風險審查現(xiàn)代化法案》簽署后即刻生效，但外資安全審查委員會審查交易范圍擴大等部分條款可能需18個月才能全部落實，在此之前仍按原實施細則進行申報。同時，外資安全審查委員會在法案生效后采用試點項目方式，執(zhí)行這些尚未落實的條款，并可能針對這些試點項目公布臨時的實施細則和指引。

（二）外資安全審查范圍顯著擴大

此前，外資安全審查委員會的審查范圍為外國人通過兼并、收購和接管方式控制美國商業(yè)實體，并對國家安全產(chǎn)生威脅。在今年的立法中，除原范圍外，外資安全審查涵蓋的交易類型擴大至不動產(chǎn)和其他投資。不動產(chǎn)具體指外國人購買、租賃及特許使用私有或公共的，其位置位于或者接近美國軍事區(qū)域，利于搜集美國軍事情報或進行監(jiān)視的不動產(chǎn)。其他投資是指以下領(lǐng)域投資，包括所有、運營、制造、供應(yīng)、服務(wù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，生產(chǎn)、設(shè)計、測試、制造、編制、開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)，保有或搜集美國公民個人敏感信息（泄漏后可能威脅國家安全）。其中，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施包括系統(tǒng)和資產(chǎn)，不論該資產(chǎn)是實體的還是虛擬的。關(guān)鍵技術(shù)中除國防領(lǐng)域的技術(shù)外，還包括新興和基礎(chǔ)性技術(shù)。同時，法案中還特別提及了對外國政府相關(guān)交易的審查，具體指由外國政府、外國政府控制企業(yè)或者站在外國政府立場實施并購的交易。

（三）外資安全審查委員會審查和調(diào)查期時間延長，并預(yù)增加審查費用

外資安全審查委員會的審查程序分為四個部分，分別為申報前非正式磋商和草案申報期、審查期、調(diào)查期和總統(tǒng)決策期，前兩個程序為必經(jīng)階段。在時限設(shè)定上，后三個程序有明確時限，審查期30天，調(diào)查期45天，總統(tǒng)決策期15天。今年改革后，審查期延長為45天，調(diào)查期在特殊情況下可增加15天達到60天。

此前，外資安全審查委員會在對外資并購案件進行審查時不收取任何費用。在新法案中在財政部建立專用基金，2019財年至2023財年每年撥款2000萬美元至該基金以保障委員會運轉(zhuǎn)。外資安全審查委員會考慮對申報進行收費，標準不超過交易額的1%或30萬美元（該固定金額每年按通脹指數(shù)調(diào)整）中的較小者。同時，法案要求外資安全審查委員會完成對申報草案和正式申報回復(fù)時設(shè)置項目優(yōu)先費用的研究，該費用支付后可優(yōu)先收到外資安全審查委員會回復(fù)。

（四）年度報告中特別增加對中國投資及外國國企或國家控制實體對部分軌道投資的內(nèi)容

在新法案的年度報告修改中，僅要求對中國對美投資情況進行單獨著重分析。外資安全審查委員會在新法案生效后兩年開始，每兩年向國會報告中國投資詳細情況。具體內(nèi)容包括，中國對美國投資總額，按照不同投資規(guī)模段劃分的投資額，按照行業(yè)劃分的投資額，注冊和并購兩種類型下的投資額，政府和非政府的投資額及細分情況，由中國政府投資購買的在美注冊企業(yè)名單，中國司法權(quán)下的美國分支機構(gòu)、雇員情況及公開交易評估，上述各類投資情況與“中國制造2025”的關(guān)聯(lián)分析，中國投資情況與其他對美投資國家的比較分析。

同時，在新法案生效一年后，外資安全審查委員會需向國會報告特定軌道制造、裝配及其他資產(chǎn)中，外國國企或者國家控制實體的數(shù)量、投資類型及其造成的國家安全風險。特定軌道包括貨運鐵路、公共交通鐵路及城際客運鐵路系統(tǒng)。

二、英國外資國家安全審查改革趨勢

英國正在醞釀對外資國家安全審查機制的全面改革，使其成為獨立審查機制。目前短期措施今年已執(zhí)行，長期改革法案正在推進中。本部分以發(fā)布的《國家安全與投資白皮書》為基礎(chǔ)提煉主要改革思路，最終措施和具體細節(jié)將以立法形式出臺。

（一）英國外資國家安全審查改革正在推進中

英國對外資的國家安全審查依據(jù)2002年的《企業(yè)法》。英國政府于2017年10月發(fā)布《國家安全和基礎(chǔ)設(shè)施投資審查綠皮書》，向相關(guān)方征求法案修訂意見，其后通過短期和長期兩種措施，推進外資國家安全審查制度改革。短期方面，英國政府已于今年采取措施，新增對軍用及軍民兩用、計算機硬件、量子技術(shù)三個關(guān)鍵領(lǐng)域的審查，將審查營業(yè)額的門檻由7000萬英鎊降低到100萬英鎊，并且不論并購后市場份額是否提高均可審查，短期政策將在立法修訂后停止并適用新法規(guī)定。長期則是推進立法修訂，今年英國政府基于綠皮書的征詢意見發(fā)布了《國家安全與投資白皮書》，并將于今年10月16日前結(jié)束本輪意見征詢，以此為基礎(chǔ)推進外資國家安全審查新機制的建立。

（二）審查事項范圍將明顯擴大

英國外資國家安全審查對象為觸發(fā)事項，白皮書中界定的觸發(fā)事項范圍將擴大。具體包括，收購實體25%以上的投票權(quán)或股權(quán)，收購實體后對其形成重大影響或控制，對實體的進一步收購形成重大影響或控制，收購資產(chǎn)的50%以上，收購資產(chǎn)后對其形成重大影響或控制。其中，資產(chǎn)包括房地產(chǎn)、個人財產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)，以及位于境外的英國資產(chǎn)等。英國政府的審查還將擴大到新開發(fā)項目、貸款、有條件收購。新開發(fā)項目的風險在于，尚未運營但與國家安全相關(guān)。貸款是在無法償還時，債權(quán)人接收抵押或擔保資產(chǎn)時形成重大影響或控制。有條件收購則是在收購條件發(fā)生時，收購人獲得被收購人股權(quán)時產(chǎn)生國家安全風險。此外，觸發(fā)事項還會考慮同一目的多個收購人或者關(guān)聯(lián)收購人、間接控制等影響。

（三）外資國家安全審查機制預(yù)獨立并與其他機制協(xié)調(diào)

外資國家安全審查機制將由內(nèi)閣級的高級部長負責，并將獨立于競爭性審查機制（CMA）等其他監(jiān)管機制。外資國家安全審查機制與其他機制對同一事項進行審查時，將共享相關(guān)信息，當不同機制間的糾正措施不一致時，以降低國家安全風險作為優(yōu)先。此外，在英國未正式退出歐盟前，本國外資國家安全審查新機制將與歐盟并購法規(guī)（EUMR）相協(xié)調(diào)；歐盟層面的境外直接投資審查法規(guī)出臺后，英國外資國家安全審查新機制將與此相協(xié)調(diào)。

（四）預(yù)建立新的審查流程

英國政府目前構(gòu)想的外資國家安全審查新機制設(shè)計為三個階段，分別為申報、評估和決策。第一階段對于正在籌備、進行或發(fā)生后6個月內(nèi)的觸發(fā)事項，可自愿向監(jiān)管機構(gòu)申報，高級部長對申報事項進行檢查，在15個工作日內(nèi)確認是否進入下一環(huán)節(jié)，如有需要檢查期可再延長15個工作日。不論是否進行了自愿申報，若認為觸發(fā)事項對國家安全存在影響，則進入下一階段。第二個階段是對觸發(fā)事項進行國家安全評估，評估期一般為30個工作日，如有需要高級部長可再延長45個工作日，等待信息提供期間該階段計時暫停。第三個階段是決策階段，通過前兩個環(huán)節(jié)，如對國家安全無影響，則不采取措施；如對國家安全存在負面影響，高級部長將對觸發(fā)事項采取措施。英國政府預(yù)計每年申報事項約200項，進入第二階段國家安全評估的事項約為一半。英國政府對觸發(fā)事項的審查和評估不收取任何費用。

（五）明確不同情況下的糾正措施及違規(guī)處罰

對觸發(fā)事項通過嚴格評估，確定其對國家安全產(chǎn)生影響后，預(yù)規(guī)定由高級部長決定采取何種措施，保障國家安全。若在觸發(fā)事項未完成前，通過糾正措施設(shè)置條件后批準事項繼續(xù)進行，或者停止事項。在觸發(fā)事項完成后，若可通過部分解除降低國家安全影響，則采用部分解除方式，如更替領(lǐng)導(dǎo)層等；如無法通過部分解除降低對國家安全的影響，則采用全部解除方式。若相關(guān)方違反按時提供正確完整材料、執(zhí)行審查措施等規(guī)則時，相關(guān)方將被處以監(jiān)禁、罰金、罰款、取消董事資格等懲罰。

三、對我國的影響分析及應(yīng)對

（一）我國企業(yè)“走出去”面臨更大挑戰(zhàn)

美國目前不僅在外資安全審查改革法案中刻意列出我國，在國家安全戰(zhàn)略、貿(mào)易等領(lǐng)域發(fā)布的多項報告中已明確表達，對我國的關(guān)注和戒備已達到新的高度。美歐加強外資安全審查后，我國企業(yè)在美歐投資項目可能因更多國家安全原因被暫停或禁止，而美歐國家一直以來都是我國企業(yè)“走出去”的重點區(qū)域之一。2016年，我國對美直接投資流量增至169.8億美元，對歐盟直接投資流量99.94億美元，分別占我國對外直接投資流量總額的8.7%和5.1%。因此，這種國際投資環(huán)境的轉(zhuǎn)變，將使我國企業(yè)“走出去”面臨更大挑戰(zhàn)。

（二）審查范圍擴大將增加更多審查事項

目前，美國外資國家安全委員會對我國案件的審查數(shù)量已居第一位（2015年為29件）；英國預(yù)計新的國家安全審查機制中將有約100件事項進入國家安全評估環(huán)節(jié)。而美英外資安全審查改革，不僅降低并購審查門檻，而且擴大至資產(chǎn)和其他投資等，涉及到我國企業(yè)的交易事項也將隨之增加。此外，以美國為例，特別提出對國有企業(yè)和國家控制實體的關(guān)注，我國國有企業(yè)或具有國家背景的企業(yè)，在美歐地區(qū)投資活動將更受到更多審查和限制。

（三）我國與美歐技術(shù)合作遭遇更強阻礙

美歐是我國企業(yè)技術(shù)合作的主要地區(qū)之一。目前，我國對美國的投資主要分布在制造、交通運輸和倉儲、軟件和信息服務(wù)等領(lǐng)域，對英國的投資主要分布在制造業(yè)、金融業(yè)、批發(fā)零售業(yè)等。在制造業(yè)、軟件和信息服務(wù)等領(lǐng)域，是我國與美歐技術(shù)合作的主要領(lǐng)域。此前，美歐國家已采取出口限制等措施限制與我國的高技術(shù)合作。外資安全審查改革中，美國新增基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)關(guān)注，英國在資產(chǎn)交易中也明確包括知識產(chǎn)權(quán)，未來我國與美歐的技術(shù)合作將遭遇更強阻礙。

為削弱上述影響，我國應(yīng)從國家和企業(yè)兩個層面加以應(yīng)對。國家層面，一方面加強與美、英等國家的高層溝通，強調(diào)發(fā)展共贏；另一方面，應(yīng)客觀認識我國目前發(fā)展階段所面臨的外部環(huán)境變化，堅定發(fā)展思路，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，繼續(xù)擴大開放，提高自身科技實力和綜合實力。企業(yè)層面，一方面對美英投資前要深入了解相關(guān)法律法規(guī)，對投資風險做好充分準備，對可能及屬于安全審查涵蓋范圍內(nèi)的交易事項，要積極與監(jiān)管機構(gòu)進行充分溝通和配合，降低審查合規(guī)風險；另一方面，加強自主創(chuàng)新能力，并積極開拓多元化市場。

（作者為中國宏觀經(jīng)濟研究院外經(jīng)所助理研究員）