完善體制機制保障 推進現代化經濟體系建設的滬浙實踐

趙雷

為貫徹落實黨中央關于建設現代化經濟體系的重大戰略部署，中國宏觀經濟研究院《建設充分發揮市場作用、更好發揮政府作用的經濟體制研究》課題組赴上海、浙江，圍繞“著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制”（以下簡稱“三有”）三個維度，通過部門座談、企業實地調研等形式，開展了研究現代化經濟體系的體制保障的工作調研。

一、滬浙建設現代化經濟體系基本情況

（一）上海：圍繞政府管理體制改革，有效激發市場主體活力

上海堅持使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用，推進政府管理體制創新，推進“放管服”改革，強化事中事后監管，深化國企“混改”，減輕企業稅費負擔等，充分調動了微觀主體經濟活力。

1、政府職能轉變取得新突破

上海率先開展證照分離改革試點，2017年度共取消調整行政審批事項1854項、評估評審事項341項。全面實施當場辦結、提前服務、當年落地“三個一批”改革。政府定價項目從108項減少到53項。292家審批相關的中介服務機構與政府部門脫鉤，611家行業協會、商會與行政機關脫鉤。同時，上海不斷優化政府管理服務方式，推進網上審批、網上服務取得突破性進展，全面實行企業市場準入“全網通辦”、個人社區事務“全市通辦”、政府政務信息“全域共享”。據統計，截至2017年底，上海已實現8個單位、24個應用系統上政務云，明顯減少市場準入、施工許可、跨境貿易等審批環節和審批時間。

2、持續強化事中事后監管

上海開通市、區兩級綜合監管平臺，分行業監管方案全面實施，綜合監管為基礎、專業監管為支撐的事中事后監管體系初步建立，并加快完善全過程信用管理數據、行為、應用清單等地方標準。同時，上海做實“四位一體”監管系統，探索制定行業監管清單，完善監管閉環模式，并創新引入市場機制、社會力量參與的監管方式方法，結合“互聯網+”、物聯網等新技術手段提高監管效率。

3、繼續清理調整行政事業型收費，進一步減輕企業稅費負擔

上海進一步釋放降成本、優環境等改革紅利，激發微觀主體活力。進一步降低企業職工醫療保險、失業保險的單位繳費費率，規范涉企經營服務性收費管理；持續深化營改增試點，擴大小微企業享受減半征收所得稅優惠范圍，提高年應納稅所得額，涉及企業約9.3萬戶；取消城市公用事業附加等21項行政事業型收費項目，大幅減輕了企業稅賦。

4、推動國資進一步做強做優做大，提升國企改革活力

一方面，上海國資堅持提質增效，不斷提高國有企業核心競爭力，并不斷深化混合所有制改革，分別通過推進整體上市或核心資產上市、開放性市場化聯合重組、實施股權激勵和員工持股等途徑，實現股權多元化。另一方面，提升國盛集團、國際集團兩大國資運營平臺運作能級，盤活存量資金約200億元，各類基金規模近1500億元。通過產業基金群生態圈的不斷拓展，實現了國有資本管理能級的跨越式提升。另外，上海立足管好資本，加快職能轉變優化監管方式，完善“直接監管為主、委托監管為輔”的市屬國資監管體系，嚴格重點領域風險防控，并進一步梳理細化國資監管機構履職清單和事中事后監管清單，深化國有企業分類監管、健全完善信息公開制度。

（二）浙江：圍繞創新驅動，推進“畝產論英雄”改革

浙江以“最多跑一次”改革為牽引，扎實推進“畝產論英雄”改革，持續優化營商環境，統籌抓好改革、發展、民生和政府自身建設各項工作，切實激發市場主體活力。

1、以“最多跑一次”推進“放管服”改革取得實效

“最多跑一次”改革是“放管服”改革在浙江的生動實踐，通過聚焦不動產登記改革、商事登記制度、投資項目審批、公民個人辦事事項，切實增強了人民群眾的獲得感和滿意度。一方面，浙江全面梳理和規范各類辦事事項，優化辦事流程，推行“一窗受理、集成服務、一證通辦”。據統計，省級“最多跑一次”事項達到665項，設區市本級平均達到755項，縣（市、區）平均達到656項，全省“最多跑一次”實現率達到87.9%，辦事群眾滿意率達到94.7%。另一方面，數據共享是“最多跑一次”改革的基礎支撐，浙江穩步推進數據共享。以杭州市為例，截至目前，已實現了59個部門290.21億條數據的歸集，打通了戶籍、社保、交通等數據共享通道，并通過搭建“一窗式受理平臺”，實現4大數據庫的系統對接，為“最多跑一次”改革提供了扎實的技術支撐。

2、推進“畝產論英雄”改革，深化資源要素優化配置

浙江根據“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”理念，以畝均稅收、畝均增加值、全員勞動生產率、單位能耗增加值、單位排放增加值、R&D;經費支出比等6項評價指標為主，積極探索推進“畝產效益”綜合評價和資源要素市場化配置改革，初步建立了以節約集約用地、節能降耗減排為重點的企業“畝產效益”導向、約束和評價機制，加快推動了經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，不斷提高了全要素生產率，有力促進了經濟提質增效升級。一方面，浙江各級黨委政府重視度、市場主體參與度、社會關注度都日益提升；另一方面，浙江通過全面建立“畝產效益”綜合評價體系、建立差別化的資源要素價格機制配套、有效實施生態環境財政獎懲制度等，差別化配置資源要素改革卓有成效。

3、持續優化營商環境，切實激發市場主體活力

浙江持續推進“深化改革、優化服務、強化監管”三位一體工作布局，持續優化營商環境，有效激發了市場主體活力，為促進經濟轉型升級、社會進步和民生改善作出了積極貢獻。一方面，浙江深化行政審批制度改革，持續推進“放管服”與商事制度改革，積極構建以信息公示為基礎、以信用監管為核心的新型監管體系，逐步優化寬進嚴管的市場環境。另一方面，牽頭滾動實施“小微企業三年成長計劃”，著力推進“個轉企、小升規、規改股、股上市”為主線的市場主體提升工程，持續推進市場主體做大做強。另外，浙江圍繞社會關注的熱點、難點和焦點問題，強化市場監管執法強化反行政壟斷執法，全面落實公平競爭審查制度，嚴厲打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品行為，進一步凈化市場秩序。

二、存在的問題與不足

盡管滬浙圍繞“三有”建設現代化經濟體系采取了諸多舉措，并已取得了一些成績，但仍面臨諸多問題，在一定程度上抵消了建設現代化經濟體系的積極成效，與建設“三有”的目標之間還存在著較大差距。

（一）民營經濟發展面臨諸多問題

滬浙民營經濟雖然取得了很好的發展，但也暴露出一些共性問題，一方面，政策落地實效和配套機制協同尚需進一步提升。政策執行中的隱性障礙依然存在，相關政策的配套措施不同步、難落地，民營企業產生“政策疲勞感”，同時隨著新業態的不斷發展壯大，現有政策精準度與可操作性都有待增強，民營經濟的政策獲得感不強。調研中發現，以基因科技為例，國內現有水平遠落后于歐美國家，很多留學生帶著國外的先進技術，但由于國內鑒于國家安全考慮，區別對待內外資，導致很多很好的技術進不來，影響了我國基因科技的發展進程。另一方面，民營企業融資難融資貴的問題持續存在，以浙江為例，1500萬以上的貸款審批時限不減反增、“兩鏈”風險和企業債風險仍然較大以及民營中小微企業貸款利率普遍基準利率上浮30%—40%帶來融資貴的難題。

（二）國企混改面臨一些問題

從國企混改深度和廣度看，上海國企混改面臨一些問題，一是部分國企國有股比例過高，有礙非公資本進入和混合發展，導致多元股權制衡的法人治理機制不完善。二是國企市場選用職業經理機制不到位，企業家輩出機制和氛圍缺失，市場經營機制不夠靈活。三是國資平臺需要加強，國資在戰略性新興產業等的集中度和增值率還有待提高。四是高科技園區國企從園區土地開發經營者轉向招商引資服務商，創投功能薄弱。五是國企面向社會資本重組、公募力度不夠大，證券化上市率還不夠高。六是國有控股股份公司員工持股和股權激勵計劃試點推廣力度不大，國企吸引力和驅動力有待增強。七是國有資產監管體制機制不夠完善。八是國企“走出去”開展境外投資和跨國經營開局良好，但是國企混合所有制經濟跨國公司很少，國際化指數普遍偏低。

（三）資源要素市場化配置機制還需完善

盡管浙江資源要素市場化配置改革走在全國前列，但由于要素改革是一項基礎性、系統性、科學性的工作，涉及市場主體切身利益，社會關注度高，各地進度不一。從調研情況看，在推進中既存在工作實務上矛盾與困惑，也存在制度上的缺陷和障礙，需要在下一步工作中加以完善與破解。一是工作進展還不夠平衡，表現在地區之間進展不平衡、要素配置內容不平衡、參與程度不平衡，導致全省不能形成有效合力。二是市場競爭還不夠充分制約要素配置的流通性，表現在平臺交易不充分、數據不共享、地方賦權不平衡等，相關工作開展困難重重。三是制度設計還不夠科學影響要素配置的有效性，表現在資源要素不全面、評價口徑不統一、配置機制不完善等，對區域內的各類要素的家底不清，缺少全省層面統一的指標體系和評價方法，缺乏對落后企業的懲罰性舉措等，使得資源要素市場化配置的實際成效大打折扣。

（四）警惕互聯網平臺企業形成新的壟斷

2017年7月，國家發改委、工信部等八個部委聯合印發了《關于促進分享經濟發展的指導性意見》（發改高技〔2017〕1245號），對放寬市場準入、加強對分享經濟平臺企業加強監管等方面進行了規范。調研中發現，浙江大型平臺企業體量過大、利潤過厚，已形成對實體經濟的沖擊。如雙11全民購物節，平臺企業要求實體經濟搞促銷、走量，最后買單的是實體經濟，導致實體經濟的利潤空間被大大壓縮，實體經濟敢怒不敢言。同時，大的平臺企業對新興的互聯網企業實行要么被收購、要么被消滅的策略，導致新興互聯網企業發展不起來，這是變相的不公平競爭。對平臺企業的監管標準不夠細、不夠透明，也影響了公平競爭市場環境的形成。

（五）政府提供便利服務的意識還不夠

政府“放管服”改革的落腳點是優化服務，這才是行政改革的真正目的和價值所在，而便利化服務是優質服務的重要考量指標。從上海情況看，政府服務總體很好，但也有些部門為百姓服務的認識不足，服務意識不強，服務內容不足，服務方式不便，服務水平不高等短板仍然存在。在便利服務上，服務資源整合還不足，線上線下服務“兩張皮”現象仍然存在，網上政務服務大廳實用性不高等問題存在。以人才落戶為例，調研中發現，一些高新技術企業為了在全球范圍內搶人才，不惜重金，但人才落戶問題一直得不到解決。據了解，上海出臺了一些針對創業人才、高精尖人才引進方面的落戶政策，但實際操作與政策不一致，導致企業在全球搶人大戰中落在下風，招聘不到最需要的高技術人才。

三、調研啟示與對策措施

（一）持續推進政府管理體制創新，不斷完善市場機制

政府與市場的關系問題是建設現代化經濟體系的根本問題。從政府角度看，必須繼續推進政府職能轉變，深化“放管服”改革，全面實施市場準入負面清單制度，加快要素價格市場化改革，完善市場監管體制，加緊構建新型政府和市場關系。一是要進一步厘清政府與市場的邊界，圍繞服務政府、法治政府、創新政府、廉潔政府的目標，切實解決政府職能越位、缺位、錯位問題，大幅減少政府對資源的直接配置，讓市場充分發揮在資源配置中的決定性作用，以更好發揮政府作用。二是政府要注重為企業創造健康運行的良性環境和合理機制，通過制度來引導企業的行為，發揮好政府的市場維護、市場引導、市場培育等方面的作用，真正降低制度性交易成本，破除生產要素合理流動與有效配置的障礙，不斷激發市場主體發展與創新活力。三是進一步完善事中事后監管體系，探索制定行業監管清單，并不斷創新監管方式方法，構建引入市場機制、社會力量參與的“三位一體”監督體系。

（二）持續完善宏觀調控，發揮規劃的戰略導向作用

要發揮發展規劃戰略性導向作用，統籌經濟發展的短、中、遠期目標，健全財政、貨幣、產業、區域、消費、投資等經濟政策協調機制。一是統一規劃體系和強化規劃歸口管理，確保一張藍圖繪到底；建立覆蓋規劃全流程管理體系，將發展規劃、區域規劃、空間規劃的編制及修訂名錄等歸口到一個部門。二是把握好規劃引導的“度”，不同規劃有不同的要求和側重，有虛有實、有軟有硬、有所為有所不為。在市場可以自行發揮作用的領域，政府要充分信任市場，規劃引導側重于建機制、優環境。在市場失靈的領域，要發揮好政府引導作用，如公共服務類規劃、資源環境類規劃等。三是規劃助力企業降低行政審批時間成本，以“多規合一”信息化系統建設助推項目選址一次性審查，變多部門分頭按各自規劃審查為一個口子綜合性審查；用規劃審查替代或簡化一部分項目審批，即針對項目的審批事項前移至規劃環節，在規劃環節的專項審查通過后，后期項目環節可以不再開展或簡化降低要求，將有效減少審批環節、提高審批效率。

（三）建立高端產業新體系，促進創新型產業發展

產業體系是經濟體系的核心，要加快產業轉型升級，建立起“高端、高質、高效”新產業體系。高端，即產品與服務的技術與知識含量高、產品附加值高；高質，即產品與服務的品質高、品牌亮，符合市場需求的趨勢；高效，就是生產與服務的經濟社會綜合效益高。同時，創新建設現代經濟體系的動力支撐，是新時代“引領發展的第一動力”，要繼續貫徹落實創新發展理念，促進新產業的大力發展。一是要重點抓好產品創新、生產方式創新與商業模式創新，促進新產業的成長。如區塊鏈技術、AI技術、大數據技術等，要推進這些新產業的成長壯大，并有的放矢地賦能到傳統產業上，不斷推進傳統產業的轉型升級，實現經濟的高質量發展。二是針對大企業創新弱的特點，有針對性地引導國有企業與民營大企業的科技創新，鼓勵國企與民營企業發展創新合作。三是要通過推動大眾創業萬眾創新，培養創新型企業，促進產業邁向全球價值鏈中高端，培育若干世界級先進制造業集群，有利于供給側結構性改革的深化。四是處理好引進、吸收再創新與自主研發的關系，提高創新成果的經濟轉化效率，增強核心技術開發能力。五是要加快建立以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的科技創新體系。

（四）繼續營造優質營商環境，促進民營經濟健康有序發展

上海、浙江兩地都注重營造優質營商環境，不斷激活微觀主體活力。從促進民營經濟健康有序發展來看，主要做好以下工作：一是堅持打造“國際化、法制化、便利化”的營商環境。國際化是指以對標國際標準，以國際通行的辦理時間、收費標準等為硬指標，降低企業各類交易成本，特別是制度性交易成本，讓企業輕裝上陣；法制化是指完善各項法律法規，做好政策公開透明、辦事規范、法治環境完善；便利化是指政府要始終聚焦企業發展中遇到的難點、痛點、堵點問題，系統實施針對性的改革舉措，對一些跨領域的難點問題推出了革命性的流程再造，切實解決企業發展困難。二是聚焦科技創新，一方面要抓住科技創新的歷史機遇，不斷賦能到傳統產業，帶動傳統產業的轉型升級；另一方面，要加大對新科技企業的扶持力度，不斷推動新科技轉化了實際生產力。三是不斷深化資源要素優化配置，打造高質量發展的要素環境。可借鑒浙江“畝均論英雄”改革經驗，不斷提高資源要素使用效率。四是注重加強商標知識產權保護，探索建立行業商會（協會）專家陪審團，不斷加大商標執法力度，推進商標品牌建設和日常監管，并積極推進公平競爭審查制度，建立了公平競爭審查聯席會議制度，加強反壟斷執法，為民營經濟的健康有序發展營造公平競爭的營商環境。

另外，還必須實施人才強國戰略，必須加強科技創新隊伍建設，加大高端人才引進力度，并不斷完善戶籍、教育、醫保等方面的體制機制，切實解決人才發展的后顧之憂。

（作者單位：國家發展改革委體管所）