警惕偏遠(yuǎn)貧困縣成為精準(zhǔn)脫貧、污染防治、鄉(xiāng)村振興的短板交匯點(diǎn)

黃征學(xué) 宋建軍 滕飛

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家積極推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，因人因地施策，不斷增加扶貧投入，出臺(tái)優(yōu)惠政策措施，創(chuàng)新扶貧方式，減貧成效卓著。但偏遠(yuǎn)貧困縣，生存環(huán)境惡劣，致貧原因復(fù)雜，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)缺口大，貧困發(fā)生率普遍較高、農(nóng)村環(huán)境污染較重、鄉(xiāng)村振興難度大，若不采取更加有效舉措，極有可能成為精準(zhǔn)脫貧、污染防治、鄉(xiāng)村振興的短板交匯點(diǎn)，務(wù)必加大集中攻堅(jiān)力度。

一、偏遠(yuǎn)貧困縣三大短板交匯點(diǎn)的表征及原因

（一）精準(zhǔn)脫貧難

盡管精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成效顯著，但西藏和四省藏區(qū)、南疆四地州、四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州等偏遠(yuǎn)地區(qū)貧困發(fā)生率高、貧困人口多、人均可支配收入低的問(wèn)題依然突出。2017年，全國(guó)334個(gè)深度貧困縣貧困發(fā)生率為11%，比全國(guó)平均水平高7.9個(gè)百分點(diǎn)，其中貧困發(fā)生率超過(guò)18%的縣有110個(gè)，多數(shù)屬于偏遠(yuǎn)貧困縣。以甘肅省為例，2016年，23個(gè)偏遠(yuǎn)貧困縣貧困發(fā)生率平均為16.9%，縣均貧困人口6萬(wàn)人，農(nóng)村居民人均可支配收入為全國(guó)的49.5%。偏遠(yuǎn)貧困縣遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不足，貧困群眾缺乏技能、社會(huì)文明程度總體較低，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)薄弱，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)，脫貧成本高、難度大，返貧率高，是貧中之貧、困中之困，僅靠自身力量和常規(guī)辦法難以實(shí)現(xiàn)真正脫貧。

（二）污染防治難

偏遠(yuǎn)貧困縣往往是自然資源富集區(qū)，又是重要的生態(tài)屏障區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)。隨著攻堅(jiān)壓力不斷增大，部分貧困縣為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧，放松生態(tài)環(huán)境保護(hù)，出現(xiàn)環(huán)境污染和破壞生態(tài)等問(wèn)題。祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)破壞就是典型案例。部分縣在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧中，降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致城市工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。部分縣為提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，大量施用化肥農(nóng)藥農(nóng)膜，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染。部分縣污水垃圾處理等環(huán)保設(shè)施因配套資金難以落實(shí)、技術(shù)力量不足、運(yùn)行費(fèi)用無(wú)力承擔(dān)等原因，造成“難建設(shè)更難運(yùn)行”。盡管國(guó)家取消了貧困縣國(guó)家公益性建設(shè)項(xiàng)目縣級(jí)配套資金、降低了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目地方財(cái)政配套資金比例，但偏遠(yuǎn)貧困縣多為“吃飯財(cái)政”，根本沒(méi)有資金投入污染防治。以甘肅為例，2016年，縣級(jí)財(cái)政自給率只有17.2%，比全國(guó)平均水平低31.8個(gè)百分點(diǎn)，而深度貧困縣自給率普遍不到10%。

（三）鄉(xiāng)村振興難

鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”是鄉(xiāng)村振興的總要求。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要政府和社會(huì)加大投入，但偏遠(yuǎn)貧困縣自身財(cái)力拮據(jù)，建設(shè)資金缺乏；招商引資困難重重。加之青壯年勞動(dòng)力到城鎮(zhèn)就業(yè)，很多村莊成為由老人、婦女、兒童和殘疾人組成的“空心村”，成為鄉(xiāng)村振興的難中之難。以甘肅省兩當(dāng)縣左家鄉(xiāng)左家村為例，全村1280人，在家的青壯年勞動(dòng)力僅30人，產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的勞動(dòng)力支撐嚴(yán)重不足，村兩委班子也缺乏后備人才支持，“青黃不接”、后繼乏人問(wèn)題突出。

二、破解偏遠(yuǎn)貧困縣短板交匯點(diǎn)的政策建議

（一）創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展舉措

加快打通偏遠(yuǎn)貧困縣對(duì)外交通通道，實(shí)現(xiàn)與毗鄰的區(qū)域性中心城市或經(jīng)濟(jì)中心互聯(lián)互通，創(chuàng)造條件將交通基礎(chǔ)設(shè)施延伸到市場(chǎng)中心或資源富集地。鼓勵(lì)和支持偏遠(yuǎn)貧困縣在市域或省域范圍內(nèi)以“合作共建”“凈托管”等方式共建“飛地園區(qū)”，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力。借鑒貴州、青海、福建、浙江等地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加快構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，讓“綠水青山”切實(shí)轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。加強(qiáng)農(nóng)村寬帶、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善電信普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化交通運(yùn)輸、商貿(mào)流通、農(nóng)業(yè)、郵政等各部門(mén)及電商、快遞等各相關(guān)農(nóng)村物流服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和設(shè)施的共享銜接，深入推進(jìn)電子商務(wù)發(fā)展。把偏遠(yuǎn)貧困縣盡可能納入國(guó)家、省、市精品旅游路線，推進(jìn)全域旅游開(kāi)發(fā)，提升旅游品質(zhì)。結(jié)合旅游業(yè)發(fā)展，推動(dòng)生態(tài)特色農(nóng)產(chǎn)品向旅游商品轉(zhuǎn)化，不斷提高群眾可支配收入。針對(duì)高寒山區(qū)、深山區(qū)群眾居住分散，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高等問(wèn)題，結(jié)合易地移民扶貧搬遷、生態(tài)移民、農(nóng)村危舊房改造、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心村的規(guī)劃建設(shè)，走集中集聚集約發(fā)展之路。

（二）構(gòu)建綠色發(fā)展與精準(zhǔn)脫貧相融合的新機(jī)制

精準(zhǔn)脫貧要堅(jiān)守“綠色惠民”，不能急功近利。嚴(yán)格執(zhí)行重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單、生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境準(zhǔn)入制度，堅(jiān)決控制超出資源環(huán)境承載力的新增產(chǎn)能，尤其要防范過(guò)剩和落后產(chǎn)能向貧困縣、貧困村轉(zhuǎn)移。加強(qiáng)礦產(chǎn)、交通、旅游、水電等資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境監(jiān)管，防止破壞生態(tài)環(huán)境。科學(xué)引導(dǎo)有機(jī)食品、農(nóng)產(chǎn)品加工、特色資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)旅游等環(huán)境友好型企業(yè)落戶，吸引和支持具備生態(tài)環(huán)保意識(shí)的企業(yè)家或精英到貧困縣創(chuàng)業(yè)，對(duì)貧困人口參與度達(dá)到一定比例的企業(yè)實(shí)行用地保障、投資補(bǔ)助和貼息、稅收減免政策。加快制定配套政策，區(qū)分礦業(yè)權(quán)出資性質(zhì)、勘查程度、開(kāi)采現(xiàn)狀、資源儲(chǔ)量等，堅(jiān)持“共性問(wèn)題統(tǒng)一尺度、個(gè)性問(wèn)題一礦一策”的原則，分類實(shí)施，有序推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出。

（三）著力改善農(nóng)村環(huán)境面貌

鞏固偏遠(yuǎn)貧困縣農(nóng)村環(huán)境連片整治和環(huán)境“問(wèn)題村”整治成果，以保障農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村污水處理、垃圾收運(yùn)處理、畜禽養(yǎng)殖污染治理、歷史遺留工礦污染治理為重點(diǎn)，扎實(shí)實(shí)施《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》。因地制宜推進(jìn)園區(qū)、集鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)和居民聚居區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)，完善城鄉(xiāng)生活垃圾、醫(yī)療收運(yùn)處置體系，推行垃圾分類，基本建立戶有垃圾池、村有垃圾點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有垃圾中轉(zhuǎn)站、縣有垃圾處理場(chǎng)的垃圾收運(yùn)處理網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)農(nóng)村廢棄物和建筑垃圾循環(huán)利用。完善農(nóng)村生活設(shè)施，加快農(nóng)村廚房、圈舍、廁所改造，全面清除農(nóng)村“臟、亂、差”，打造農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)的美麗家園，帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造生態(tài)品牌，讓貧困人口從“綠水青山”中獲得更多的實(shí)惠。

（四）切實(shí)加大財(cái)政支持力度

以重大扶貧工程和重點(diǎn)生態(tài)工程為重點(diǎn)，以補(bǔ)短板為突破口，加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，支持扶貧投融資平臺(tái)建設(shè)，提升偏遠(yuǎn)貧困縣“造血”功能。聚焦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多渠道籌措資金，提高普通干線公路、農(nóng)村公路、水利設(shè)施、環(huán)保設(shè)施、中小學(xué)校舍、危舊房改造等中央、省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。加大城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)，中央預(yù)算投資用于農(nóng)村污水垃圾處理設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè)、垃圾處理設(shè)施建設(shè)投入力度，對(duì)偏遠(yuǎn)貧困縣實(shí)行全額補(bǔ)助。發(fā)揮各級(jí)財(cái)政資金的杠桿作用，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貼息、擔(dān)保等方式，引導(dǎo)金融和社會(huì)資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，從根本上解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理不善、經(jīng)費(fèi)保障不到位、運(yùn)行難等問(wèn)題。加大中央、省、市財(cái)政投入力度，全面落實(shí)貧困人口參加城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)部分全額資助政策，補(bǔ)齊偏遠(yuǎn)貧困縣社會(huì)事業(yè)發(fā)展短板。

（五）夯實(shí)人才和組織基礎(chǔ)

結(jié)合“陽(yáng)光工程”“雨露計(jì)劃”“綠證”培訓(xùn)和跨世紀(jì)青年農(nóng)民培訓(xùn)工程等惠民工程，加大人才培養(yǎng)力度，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民。加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，整頓軟弱渙散基層黨組織，選派優(yōu)秀機(jī)關(guān)干部到村掛職擔(dān)任第一書(shū)記，提高村兩委班子服務(wù)群眾、帶頭致富的工作能力。千方百計(jì)增加村級(jí)積累，在加大基層工作經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，探索基層組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤的機(jī)制，把對(duì)龍頭企業(yè)、專合組織的財(cái)政扶持資金作為股份投入進(jìn)行分紅，產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益納入村級(jí)資金積累，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生管護(hù)和村級(jí)公益設(shè)施管護(hù)的支出，夯實(shí)基層工作基礎(chǔ)。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所 ）