鄉村教師支持計劃（2015-2020年）政策探析

摘 要：隨著教育現代化進程的加速，薄弱的鄉村教育發展亟待注入新動力，教師作為推動鄉村教育的主力軍，其隊伍建設問題被政府、學界和大眾熱切關注。為了構建一支高質教師隊伍，國務院出臺了《鄉村教師支持計劃（2015-2020）》。自政策出臺后，得到了各界的認可與充分解讀，但此政策還是存在著執行進度較為緩慢、部分措施過于抽象、相應的配備制度不充分等問題。為此，筆者提出需要各教育相關責任主體積極參與，革新教師隊伍的考核評價，完善相應配備制度等建議。

關鍵詞：鄉村教師支持計劃;政策分析;建議

中圖分類號：F120/G451.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1008-4428（2018）03-155 ?-03

一、政策背景與理論依據

（一）政策背景

1.歷史路徑背景

針對農村基礎教育的發展，我國政府及教育系統在不同階段有著不同政策偏重與選擇。1949—1955年，我國教育正處恢復革新階段，以計劃統籌，統一管理為主，著重量變而質量缺失。1956—1966年，國家提倡全民辦學，用“兩條腿走路”，涌現“半農（工）半讀制”，本階段的調整與推進，使農村基礎教育在一定程度相對擴大了其辦學容量，就讀學生大大增加，但是文盲率依舊居高，教師水準不足。1967—1977年，整個教育發展曲折，前期的教育制度和成果遭破壞，教師的積極性受到毀滅性打擊。1978—1984年，文革后修復期，教育投入加大，期間為補充公辦教師不足而納入民辦教師，并組織其進修與培訓，部分鄉村民辦教師優則可轉公，從而鄉村教師積極性銳增。1985—2000年，出臺了一系列規范九年義務教育發展的文件與法規，旨在基本普及義務教育，形成以鄉鎮管理基層教育為主的管理體制，教師隊伍建設責任也下放到地方。進入新世紀，教育政策繼續適時調整。2001年，農村義務教育管理實現了以鄉為主轉變為以縣為主，這增進了教師在縣內流動的可能性。2003 年，第一次農村教育工作會議提倡尊師重教的良好風尚，2005年實行農村義務教育經費保障新機制，2007年開始實施免費師范生計劃，之后出臺了教師生活補助計劃等政策。綜上，我國對鄉村教師的重視與政策投入逐步推進了其質量的提升與現代化進程，同時為鄉村教師發展提供了經驗借鑒。但始于20世紀90年代，2012年9月廢止的“撤點并校”給鄉村基礎教育造成了很多歷史遺留問題，在鄉村教師這塊主要體現在優秀教師的流失。

2.現實背景

中國正值中國特色社會主義邁進新時代、全面建成小康決勝階段的關鍵時期，社會主要矛盾已發生轉變。黨的十九大報告強調，建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業放在優先位置，深化教育改革，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育。但最新留守兒童調查數據表明，2016年留守兒童超2000萬，鄉村學生共4000萬，2015年國務院統計全國鄉村教師約330萬，近年來隨著流動兒童數量的增大，鄉村教育對教師的量需求有所減弱，但是城鄉教育并未實現完全意義上的“一元化”，對高質教師的需求訴求仍居高不減。教育最直接的主體就是學生與老師，學與授的交互過程就是實現教育的過程，老師作為教授主體，在教育體系有著很重要的功能性作用。目前，發展不足的鄉村教育是我國教育事業的薄弱部分，同時也是我國實現教育現代化需要攻破的壁壘，其中鄉村教師隊伍的建設尤其是迫在眉睫，鄉村教師隊伍整體素質有待提高、職業吸引力不夠、優質師資不足、補充渠道不暢、結構缺乏合理性，這極大地阻滯了鄉村教育的現代化。

（二）政策理論依據

農村教師支持計劃出臺除了現實驅動，且有它的理論依據。首先，農村教師支持計劃政策是為了助推鄉村教師隊伍建設，推動鄉村教育發展，為受眾群體提供優質且基礎的教育。顯然，它遵從了教育公平理念，每個公民皆平等享受教育機會是教育追求的最基本價值取向，它源于1960年代的美國民主運動中，經歷了絕對平等到形式上的平等再到實質上平等的發展過程，而后學者們發展提出了教育機會均等理論，這囊括了起點公平、過程公平、結果公平三個層面。但是在教育領域的實際中，鑒于社會資源以及教育資源稟賦的分配不均、教育機會分配上亦是存在不公平現象，這種教育價值本質追求與教育實際現狀背離的情形在農村基礎教育中尤為凸顯，而教師作為教育“當事人”，在促進教育公平有著先導性、基礎性和持續性的促進功效，加之公共政策本身的調試功能，所以出臺鄉村教師支持計劃政策是其必要性和可能性的統一。

此外，該政策實現了教師本體價值與工具價值的統一。教師放在教育體系中，這個群體既是施教者又可以是受教者，因為一個優質的教師一定是持終身學習的理念來不斷提高自身的知識存量和教學技能，但由于鄉村教育資源缺乏，教師們無暇或者無條件顧及自身提升，在整個教學生涯中幾乎最大程度發揮著自身的“工具價值”。為著力實現阻斷貧困的代際傳播，提高農村教師隊伍的教學質量和生活幸福感、職業榮譽感以及教育現代化的目標，鄉村教師支持計劃提出了一系列舉措來提升教師專業素質，提高其地位待遇、激發工作活力以及提高鄉村教師的生活水平，顯然，這在很大程度上提升了鄉村教師群體的本體價值，與此同時，他們的工具價值隨著本體價值的提高而提高，將來的教師不再是“清貧、艱苦、積勞成疾”等標簽的集成體，實現教師自身發展與社會服務的統一。

二、政策問題的構建

從其歷史發展路徑背景和現實需求角度出發，鄉村教師支持計劃的出臺遵從了相關利益主體的共同訴求。從國家層面，教育現代化的實現著實需要提高鄉村教育的水平，而鄉村教師群體又是實現鄉村教育進步的重要環節之一，甚至是關鍵一環;從教師層面，教師期望擁有一個好的施教平臺、晉升渠道、生活環境甚至職業榮譽感等，因而在教學條件惡劣、教學資源不足、崗位吸引力不足的農村，教育工作的內在驅動力和外在激勵力都明顯不足，這將使教師群體對自身的職業生涯發展并不滿意，甚至抱怨不斷;再從直接受益主體——學生層面考慮，農村孩子期望能像城鎮中孩子一樣獲得優質的現代化教育，公平地享有接受同質教育的機會，優質的教師則能為打造優質教育創造可能性。另外，還有一個相關主體——家長，雖然家長這一群體屬于間接受益主體，但家長們肯定殷切期望自己的子女能接受一個能讓他們在今后的升學和工作中更具競爭的教育。因此，在這些相關主體的合力作用下可找到一個共同的利益訴求點——優質教育，加之教師在構建優質教育中起到很大的助推作用，所以鄉村教師構建問題進入公眾的視野，進而走進政府議程并發展成為公共議題。

三、政策制定與執行

為逐漸消除城鄉師資水準的差距，推進鄉村教育的健康發展和我國教育現代化進程，讓鄉村的孩子都能公平地接受有質量的教育，在2017年力爭擴寬鄉村學校優質教師“流入”渠道，改善鄉村教師資源配置，穩步提升教育教學能力水平，保障合理待遇，增強鄉村教師職業吸引力。經過一系列的會議研討與修改，2015年6月1日，國務院辦公廳印發了《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》。

自鄉村教師支持計劃出臺以來，全國各級教育系統皆陸續加大支持鄉村教師力度，各級教育體系都秉承著鄉村教師支持計劃“師德為先，以德化人;規模適當，結構合理;提升質量，提高待遇;改革機制，激發活力”32字原則，在既定的八條主要舉措引導下，全國31個省份（含新疆生產建設兵團）均出臺了實施辦法，并報教育部備案，而后向社會大眾公布與接受社會監督，相對地，廣東、北京、浙江三省節奏稍慢。而華中地區的湖北省一馬當先，于2015年9月2日印發了《關于加強全省鄉村教師隊伍建設實施辦法》，緊接著貴州、重慶也相繼印發了相關文件，躋身較早一批出臺實施辦法的省市。各地區出臺的實施都具有明確化、具體化的優點，比如江西省的實施辦法，江西省提出成班率較低的村小或者教學點在編制班師比時，比率不能低于1：1.5，職稱評聘對外語成績（不包括外語教師）不作要求，對男性鄉村教師招生計劃予以單列，支持鄉村教師回到原籍教授，最邊遠鄉村教師每月可以多領1200元津補貼。再如湖南省于2015年12月印發了湖南省的《湖南省鄉村教師支持計劃》實施辦法，而各地區也規定于次年6月向省廳提交實施細則并公布給大眾監督。全國相繼涌現出了很多代表性案例，積累了一些成功的經驗，計劃的逐漸落實為鄉村教師的建設注入了新鮮的血液和強勁的動力。但是由于區域之間發展不均衡性、地理條件的差異性及地方財政收支存在差異性等原因，在鄉村教師支持計劃實施過程中仍然面臨許多技術上與操作上的一些問題，鄉村教師支持計劃政策的執行推進仍需不斷地探索。

四、政策可能存在問題的思考

（一）政策目標的實現以及實施措施的貫徹對地方政府的執政能力與財政支付能力提出了極大的挑戰，部分地區《支持計劃》實施進程稍慢。首先鄉村教師的福利和工資提高、師資培訓等都需要持續增投大筆的資金，加之基礎教育的完全公共屬性，縣級管理的原則，這勢必會給地方財政帶來一定的負荷;其次是教師崗位編制的傾斜和城鎮教師支援邊遠窮村的引導工作也會給計劃實施主體的執行能力帶來考驗，一是如何引導接受傾斜和扶助的學校充分利用好這些資源，二是讓被讓渡利益方如何保持平和的心理而不產生過度的負面情緒。再者，我國本來就存在區域經濟發展不平衡的情況，特別是經濟落后的地區操作難度更大。

（二）《計劃》中的八大實施措施與目前教師評價制度存在脫節現象，老舊的評價標準已然無法推動新舉措的實施，這對教師評價的改革提出了高度的挑戰。我國鄉村教師評價體系還存在著一些問題：評價標準單一化、評價目標短視化、評價主體缺乏多樣性、評價方式較為固化等。例如《支持計劃》 提出：“要拓展鄉村教師補充渠道、鼓勵省級人民政府建立統籌規劃、統一選拔的鄉村教師補充機制。”要想實現吸納足夠的優秀人才下到鄉村教育事業中的目標，首先的動作是著手革新鄉村教師評價制度，憑借鄉村教師評價制度的調整，最大限度地發揮教師評價“指揮棒”的功用，扭轉人民群眾對鄉村教師“低水平低素質”的這種偏見，培育鄉村教師的崗位吸引力，讓越來越多的優秀教師共同參與到鄉村教育的偉大事業中來。再如《計劃》中“教師榮譽制度”，部門地區紛紛開始公布評定榮譽的具體辦法，但部分地區仍是墨守成規，而如何借以有效客觀的教師評價標準來貫徹好鄉村教師榮譽制度，給予付出了努力的優秀鄉村教師合理務實的肯定與表彰，從而達到激發鄉村教師隊伍的活力的目標，這亦是鄉村教師評價制度改革的緊迫任務之一。總之，新的辦法必須配備新的評價標準才能得以順利發揮成效。

（三）未對農村教師工資待遇的提高作明確導向性要求。《計劃》雖體現了農村教師長期以來對工資待遇的期望，例如“對農村教師全面落實特困連片地區生活補助政策，嚴格落實其工資待遇政策，依法為其繳納相應的社會保險，做好其重大疾病救助工作，加快落實其周轉房建設”。但是事實上目前以上各方面問題依然存在，目前仍有媒體曝光校方終止身患重大疾病的教師合同，讓之承受病痛失業雙打擊，再例如針對特困連片特困地區的農村教師補助，國家在2013年投入 10 億，然而這些投入并未充分利用起來，竟剩余0.85億。2014年，國家在去年的數量上增加了40億，卻只利用了21.1 億，財政投入數額剩余與農村教師工資待遇嚴重不足構成悖論。

（四） 《計劃》出臺還未改善城鄉教師交流單一的局勢。自我國提出城鄉教育一元化、城市反哺農村以來，城鎮學校向鄉村學校進行各類教育支援，其中教師支援是其一，但在城鄉教師交流扶助的實際中，更多強調的是城市教師向農村學校的單向度流動，而這個支援群體大概可歸類為三大類，一是真正為農村教育事業奉獻自身的教師; 二是為了職稱評聘被迫去農村學校“鍍金”的教師;三是城鎮學校末位淘汰下來的教師而被迫流向農村學校的教師。在城鄉教師交流中，后兩種消極的流動占比達到了大多數，然而鄉村教師流向城鎮是非常艱難的，一則可能是鄉村教師能力有限，二則是流入城鎮學校的途徑阻塞，雖然有短期流入城鎮學習、培訓的機會，但也并不能改善這種單向度流動給農村教師帶來的相對被剝奪感，《計劃》中強調對農村教師提供更多的機會和平臺培訓，但仍未達到破舊立新的新局面。

五、建議

（一）提升相關責任主體的治理能力和完善相關配備制度。首先，地方政府必須肩負平衡經濟與教育發展、城鎮教育與鄉村教育之間的矛盾，不可蒙頭搞經濟而忽視教育發展，要充分利用好財政對鄉村教育的投入。再者，要充分意識到不管是主管鄉村教育的行政部門、校方、老師還是學生這些要素都是鄉村教育的直接或間接責任主體，要倡導多方參與，合力建設鄉村教師隊伍。教育行政部門要遵循教育管理的規律與原則兼用硬性的規范和柔性的指導，特別對于校內系統難以把控的指標或標準要予以硬性規范，例如對于教師的專項補助資金不可挪為他用，要保障教師的權益不受損害。另外，校方可考慮把部分社會捐助資金用于教師獎勵事項。在教師榮譽制度中，教育行政部門要履行相應的監督與審批責任，榮譽應該鼓勵優質教師的生成而非駐守崗位熬年限的行為。學校則是在教師培育和管理方面要充分調動教師的積極性，特別對于教師自身成長重視要提上管理日程，不能再是只管生學而漠視老師成長的管理模式，真正做到“教師為本”。

（二）教師評價制度的改革勢在必行。其主要是在引進多元主體、設立科學系統的標準和公平公正的考評過程等方向展開。教師的評價不該僅僅限于學校領導自上而下的評價和學生們主觀的教師期末評價，筆者認為應該將自我評價、學生家長和同仁的評價引入評價體系，形成一個全面而立體的評價體系，如此才有可能達到公平公正的評估效果。其次，指標體系設計要“軟硬結合”，即要兼顧可量化指標和不可量化指標，可將《計劃》中的鄉村教師思想政治素質和職業道德水平作為“軟指標”，而教師們的教學任務、教學業績以及學術成績等則為“硬指標”，且科學地分配指標的權重。同時，對教師的考核結果反饋要及時而有效，首先要在第一時間以書面或郵件形式將考評結果和改進建議發送給教師，然后從中選取幾名績優和績差的教師分別進行面談溝通，假若教師隊伍人數規模不大，建議領導可與教師一一面談，爭取做到鼓勵優秀，勉勵不足。針對不足，要予以相應的專項培訓，省級人民政府要統籌規劃和支持全員培訓，市、縣級人民政府要切實履行實施主體責任，確保鄉村教師培訓質量。

（三）遵循公平的原則合理布局中央給予鄉村教師的財政補貼。縣一級政府要因地制宜給出各地區補助標準，貧困地區和特貧困地區可予以額外補助，逐步實現“越往基層，越是艱苦，待遇越高”的激勵機制，而對于考評優異的教師建議提高獎勵性補貼。另外，各地要依法依規落實鄉村教師工資待遇政策，依法為教師繳納住房公積金和各項社會保險費的同時，鄉村教師重大疾病救助工作一定要提上日程，可出臺相關法規或者文件保障鄉村教師這項權利，不管編制內還是編制外的教師遭遇重大疾病時能得到相應的經濟與精神救助。

（四）推動城鄉教師雙向流動機制構建。《計劃》依舊側重城市優秀教師單向流向鄉鎮中心校，而城鄉教師雙向流動機制的建立，要摒棄“對口支援”扶貧式的教師幫扶，積極加強優秀的農村教師向城市學校較為長期的流動，待交流學習滿一定年限后繼續回原學校任教與傳授經驗，同時給予相應的物質與精神獎勵，絕不能因為怕深造后的鄉村教師“回不來”而不去嘗試更為開放有利的城鄉教師交流模式。各地可采取定期交流、跨校競聘、學區一體化管理、學校聯盟、對口支援、鄉鎮中心學校教師走教等多種途徑和方式，重點引導優秀校長和骨干教師向鄉村學校流動，縣域內重點推動縣城學校教師到鄉村學校交流輪崗，鄉鎮范圍內重點推動中心學校教師到村小學、教學點交流輪崗。

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作者簡介：

曹惠如，女，湖南安化人，廣西大學公共管理學院，碩士研究生，研究方向：教育管理。