審計全覆蓋研究

沈金輝

審計作為國家治理的重要組成部分，日益成為國家宏觀調控的重要手段。李克強總理在主持召開國務院常務會議時的指出，審計機關作為公共資金“守護者”在國家治理中的免疫系統作用，提出了審計監督全覆蓋的要求。如何按照國務院的要求，逐步實現審計的全覆蓋，是審計部門面臨的重要課題。

一、正確認識、全面理解“全覆蓋”的內涵和意義

實現審計全覆蓋是審計監督服務于政府決策的必然要求。作為國家治理的有效工具，審計機關通過依法實施審計或審計調查，為國家治理提供全面、及時、客觀、可靠的信息，是政府加強管理、完善決策機制、深化改革發揮的參謀助手。

實現審計全覆蓋是充分發揮政府審計“免疫系統”功能的重要保障。政府審計參與國家治理的過程中，審計預警功能的發揮對于識別和發現潛在風險起到關鍵作用。影響公共安全的風險點通常滲透于經濟社會發展的方方面面，審計機關的覆蓋面太小，很容易掛一漏萬。只有通過審計對象全覆蓋，才能充分發揮政府審計在完善國家治理中的“免疫系統”功能。

二、審計覆蓋現狀及原因分析

（一）審計覆蓋情況。

從審計全覆蓋涉及審計領域看，我國政府審計存在部分監管盲區。按照不同的審計對象和業務類型，地方審計業務具體劃分為財政審計、企業審計、金融審計、投資審計、外資審計、社保審計、農業與環境審計和經濟責任審計八大類。其中外資審計由于其自上而下的特殊性，在審計對象上基本實現了全覆蓋。社保審計由于其監督對象數量相對較少，近幾年也基本上實現了全覆蓋。農業與環境審計、投資審計由于主要針對的是專項資金和政府投資項目，其審計對象具有不確定性和變化較大的特點，難以做到底數的全面掌握，有關資料尚不能全部取得，分析有一定難度。

（二）未實現審計全覆蓋的主要原因。

一是審計資源的有限性。要實現審計全覆蓋，需要足夠的審計資源。隨著依法治國進程的深入推進，社會各界對審計的需求不斷擴大，審計項目日益增多，但審計力量的增長遠未跟上審計需求的腳步。績效審計、經濟責任審計等新的審計形式以及各種專項審計任務越來越重。各級審計機關人員不足的矛盾十分突出，以現有在編人員力量完成每年計劃審計項目已捉襟見肘，再加上審計署、本級政府等交辦的審計項目，各級審計人員普遍存在疲于應付、超負荷運轉的現象。審計力量的不足不僅使審計質量難以保證，這也是審計現階段難以實現全覆蓋的重要原因。

二是審計人員的知識儲備不足。一方面現有審計人員知識結構單一，雖然大多都具備一般的財會專業知識，但缺乏宏觀經濟、工程、法律和電子數據處理等多方面的知識，具有綜合分析能力的復合型人才較少，而部分審計人員的業務學識、專業水平先天不足，高端人才缺乏，也限制了先進的審計技術方法的應用，難以滿足現代審計發展的需要。另一方面，審計人員的崗位再培訓制度不夠完善，造成審計人員業務能力得不到及時優化，知識體系的更新跟不上審計實踐的發展步伐。

三是審計工作管理模式有待改善。審計署近年來審計項目組織，由原來各個行業審計項目的平均用力改為集中審計資源的財政大格局審計模式。這種模式打破了處室界限，項目參與主體由多個特派辦甚至審計署和省、市、縣四級審計機關工作人員共同構成，多專業融合、多方式結合、多處室保障的審計組織方式將是今后審計工作最突出的特點。這就要求審計人員適應審計監督全覆蓋的新形勢和新要求，加強審計項目組織協調，科學決策優化調配審計力量。

三、實現政府審計全覆蓋的主要途徑

基于目前我國政府審計的現狀，為滿足審計全覆蓋的新要求，應當選擇漸進式的路徑選擇，一方面強化全覆蓋意識，不斷完善政府審計模式，另一方面積極采取措施，不斷拓展審計監督范圍，突破制約審計全覆蓋的薄弱環節，分步驟、分層次的實施審計全覆蓋。

（一）科學制定審計計劃。

為有效實現審計全覆蓋，審計機關在制定審計計劃時要科學統籌，合理安排。一方面要避免留下審計盲區。重點審計單位要每年都要進行審計，其他非重點審計單位要5年內審計一次。另一方面避免審計內容的重復。

（二）建立被審計單位信息數據庫，將全部審計對象納入監督視野。

為全面、動態掌握和監督審計對象的情況，應建立被審計單位動態信息數據庫。一是進行系統化科學分類。根據被審計單位的行業、經濟性質、規模、預算級次等標準，將審計對象進行科學分類，設定不同的動態管理層級，實現數據管理的系統化和分類化。二是進行精細化日常分析。依據審計單位的科學分類，開展具有不同的側重點的日常分析。三是進行專業化數據更新。建立具有針對性和可操作性的數據更新模式，根據審計對象不同管理層級，分別要求按月、按季或按年提供主要經濟數據，動態掌握各類被審計單位的總體狀況，實現全過程、全方位的多點監控，達到數據管理的“縱向到底、橫向到邊”。

（三）適當增加人員編制，進一步增強審計力量。

目前，我國各級審計機關的人力資源十分有限，審計項目多，審計人員少的矛盾非常突出，以現有人力，在同一年度至五年內難以達到對審計對象輪審一遍的要求。因此，要實現審計監督全覆蓋，以當前各級審計機關相對較弱的審計力量，就是加倍實干也是相當困難的。應當在財力允許的情況下，根據各地審計機關的工作量和人力資源實際，考慮適當增加人員編制，有效緩解人力資源緊張與工作任務繁重之間的矛盾，才能更好的完成有效全面覆蓋的艱巨任務。endprint