國防預算績效評價研究的現狀、問題與展望

邵凌云　余冬平

摘要：在推行軍費績效管理的大背景下，績效管理已經迫在眉睫。對國防預算進行績效評價是國防績效管理的核心環節，對預算的有效性審查，不僅能夠摒除以往投入型預算的重復建設、投入分散、資源浪費等弊端，而且能夠提升軍事資源的配置效率和部隊的戰斗力，具有十分重要的現實意義。因此，在梳理該領域的相關文獻基礎上，分析了國內外國防預算績效評價存在的問題、現狀，最后提出未來的發展方向。

關鍵詞：國防預算； 績效評價； 問題與現狀

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.04.056

1引言

2017年我國國防預算為10211億元，首次突破一萬億元大關，盡管只比2016年的國防預算增長了7%，但還是引起了國內外的廣泛關注。但是近年來，恐怖主義日益猖獗，朝鮮核問題等都使我國的國家安全形勢變得日益復雜，仍需大量投入來保障國家安全。所以，在財政資源約束和實現強軍目標的大背景下，加強國防預算評價和管理，用有限的預算解決關鍵的國防問題具有重要的現實意義。另外，研究我國國防預算的績效水平，了解與國外的差距，為建立適合我國的國防預算績效評價體系提供經驗借鑒，對提升我國國防預算績效水平至關重要。

由于國防預算績的范圍十分廣泛，因此本文在研究過程中，對相關的國防支出績效評價、軍費支出績效評價、國防績效管理等方面都進行了梳理。本文以國防預算績效評價研究為主線，以國內、國外的國防預算績效評估過程和方法為研究對象，通過對國防預算績效評價相關研究文獻進行歸納和梳理，分析了國外國防預算績效評價的主要流程以及國內國防預算績效評價研究的現狀和問題。研究發現目前我國還沒有形成系統的國防預算績效評價方法，對于國防預算績效評價取得了一些研究成果，但是也存在制度建設不完善、指標權重賦值和評價方法單一的問題。

2國外國防預算績效評價概述

在國防預算績效管理方面，美國的國防預算績效管理從技術和流程上來說都比較成熟和完善，具有借鑒意義，因此本文主要以美國為例進行說明。

美國國防部在國防預算的制定和實施過程中采用規劃-計劃-預算-執行系統（PPBE）。美國國防部門的績效評估過程包括預算的制定及預算執行結果的評估。在每個財年開始之前，國防部長辦公室要擬定下一個財年的《計劃預算決議》，總統簽署后交予管理與預算辦公室，最后提交給國會。國會審議通過后，同意按照《計劃預算決議》劃撥軍費。資金劃撥完成后，內部和外部審計系統要對經費的使用情況進行評估審計。國防部系統以外的政府責任辦公室（GAO）則負責外部審計，對國防部的資金使用、軍事采辦等諸多項目進行審計，確保國防經費得以合理利用，并對浪費情況進行披露。

美國國防預算績效評價的問題主要在于技術和配套制度方面。首先，美國國防績效評價采用的核心技術是平衡計分卡技術。平衡計分卡在國防中的應用就是將整個國防任務劃分為不同的方面，然后設定相應的指標或目標值，用實際的執行結果與設定的標準或目標值進行對照，以此為該項任務的完成情況打分。平衡計分卡雖然能量化績效結果，但如果指標值和戰略任務的劃分不能緊密聯系起來，測算出來的績效結果也將失去實際意義。其次，美國軍費績效管理在配套制度方面也存在許多漏洞，如財務系統更新滯后；軍費績效評價指標體系中的一些績效指標難以量化；即便推行的是績效預算制度，但評估結果與預算編制的聯系仍不夠緊密。

3我國國防預算績效評價研究的現狀和問題

相比于美國，我國國防預算績效評價起步晚，績效評價還不完善。但是國防預算績效評價已經取得了長足進步，本文將圍繞國防預算績效管理的制度建設、指標建立和評價方法三個方面來分析我國國防預算績效評價的現狀和問題。

3.1國防預算績效評價研究的現狀

3.1.1國防預算績效評價制度方面的現狀

相比于美國完善的國防績效管理體系，我國的國防績效管理制度建設不夠全面，沒有形成系統的、有針對性的國防預算績效評價規章制度。

目前我國軍隊中與國防預算有關的規章制度較少，相關的制度有《中國人民解放軍財務條例》、《軍隊項目預算管理規定》。有學者指出，我國有關機構應該借鑒美軍的做法，盡快制定國防預算績效管理方面的制度條例，如可以制定《中國人民解放軍軍費績效管理條例》，為國防預算績效管理和評價制定依據。

3.1.2國防預算績效評價指標體系建立的現狀

科學實用的預算績效評估指標體系是實施績效評估的重要基礎，因此指標體系的建立一直是我國研究國防支出績效評價的學者們十分關心的問題。

目前，我國還沒有建立起統一的國防預算績效評價指標體系，但已有部分學者在相關方面進行了研究，建立起軍隊預算績效評價指標體系、預算經費執行的績效評價體系以及軍費預算績效評估指標體系等績效評價的指標體系。

軍隊預算績效評價體系的構建過程是根據軍隊預算績效目標來確定軍隊預算的績效指標體系，再依據不同的分析視角將績效指標進行維度的劃分。也有學者從會計和實務的角度構建預算經費執行的績效評價體系，預算經費執行的績效評價指標應包括預算經費支出基本情況指標、預算調整情況指標、預算外經費收支情況指標、歷年經費結余使用情況指標和實物資產管理情況指標。

軍費預算績效評估指標體系是一個多層次、多方位的層級結構，在總體指標的基礎上建立二級指標和下層指標，并且要根據指標體系的特點選擇層次分析法、排序法或者專家直觀判斷法來對指標權重進行合理賦值。還有學者認為軍費預算績效評估指標體系應分為定性指標和定量指標兩大類，并采用層次分析法等多種方法對指標權重賦值。

3.1.3國防預算績效評價研究方法的現狀

（1）方法論的現狀。

方法論探討主要是評價方法在國防預算績效評價中的應用研究。早期的國防支出績效評價主要包括國防支出前的績效目標設定和支出后的績效評價。運用的主要方法就是借鑒平衡計分卡技術，通過實際成本—預算成本、實際績效指標—預算績效指標的比較來衡量某一項目的經濟節約性，測度項目的有效性。后來有學者借鑒了經濟活動的一般績效評價方法，提出對于預算經費績效評價可以采用成本-效益分析、專家評議以及問卷調查的方法。endprint

以上這些方法是績效管理中常見的評價方法，但是分析都還局限于單一方法的應用上。隨著研究的深入，有學者提出要根據國防支出不同項目的特點，選擇與之適應的評價方法，不能一刀切。

（2）實證研究現狀。

早期研究該問題的學者構建了國防支出績效評價的微觀模型，從預算—成本—過程考核—效益—有效性這五個環節，分別考察績效評價情況。分析思路主要還是基于傳統的微觀經濟學的成本-收益分析，資源配置問題、既定預算約束下如何能取得最大效用的分析，由于缺乏實際數據支撐，無法直觀上觀測出國防支出績效水平的高低，但還是為國防支出績效評價研究奠定了基礎。

2012年有學者首次使用數據包絡分析法中的CCR和BCC模型測算出了31個樣本國家2010年的國防支出的相對績效值，并對樣本國家的國防支出效率進行了比較分析。該研究從中發現當期績效整體無效率的原因來自于純技術效率較低，國防產出不足。比較分析的結果表明國防支出績效水平與收入水平呈反方向變化。

近年來，出現運用模糊理論對國防支出績效評價進行定量分析的研究，結果表明我國國防支出績效總評價為一般，特別是國防支出結構績效較差，說明我國國防支出的結構有待改善。未來的研究將不再局限于單一的方法論探討，將各種方法綜合使用將成為發展趨勢。

3.2國防預算績效評價研究的問題

3.2.1國防預算績效評價制度建設問題

首先，國防預算績效評價制度不夠完善，已有制度條例尚不能夠對目前的軍費績效管理問題做出規范。此外，通常的績效評價往往只重視最終預算的使用水平，而忽視了國防預算全過程的績效評價，績效評價結果不夠客觀和全面。鑒于此，有研究指出有必要依據國防支出績效管理的前期、中期、后期的不同特點，分階段建立績效管理制度。前期建立績效評價的目標和方案，中期確立績效評價內容和績效報告制度，后期建立信息績效審計、結果公示和問責制度，對國防支出績效進行全過程的評價。

3.2.2國防預算績效評價指標體系問題

首先，上述的績效評價指標體系各有其優點，但是也存在一些不足。軍隊預算績效評價體系從宏觀上給出了構架指標體系的基本思路，但是對于維度劃分依據的原因、何種情況下適用何種指標進行績效評價并未做出說明，還沒有形成一個系統的指標體系。

其次，國防預算績效評價指標體系要應用到實際工作中必須要解決權重賦值問題，指標權重賦值問題得不到解決，國防預算績效評價指標體系將成為空中樓閣。而如何選取權重的賦值方法以及如何規避權重賦值過程中的主觀性問題還有待進一步研究。

3.2.3國防預算績效評價研究方法問題

最初通過實際成本和預算成本比較來確定國防預算績效水平的方法對于定量指標的測定較為有效，但是國防預算績效評價中不僅包含定量指標，還有眾多無法核算的定性指標，單純使用實際成本和預算成本來比較將不能客觀的反映出國防預算的實際績效水平。

采用成本-效益分析、專家評議以及問卷調查評價預算經費績效水平，將提前設定的績效指標體系通過遞階層次綜合評價計分方法可以計算得出軍費預算的績效水平的級別。盡管這一方法測算出的績效水平較為直觀，但是結果所包含的信息較少，無法看出影響績效水平高低的因素，而且對于無法采用會計核算的指標，也不能客觀的測算出其績效水平。

相比于數據包絡分析法，模糊綜合評價法能夠測算出國防預算績效的絕對水平，但是由于指標權重賦值環節存在主觀性，從而對績效水平的科學性將產生影響。

4展望

以上分析了國外和國內國防預算績效評價的一些現狀和問題，筆者認為國防預算績效評價還有以下幾個方面值得深入研究。

首先，國防預算績效評價還沒有形成清晰一致的概念，這將影響未來的深入性和科學性。雖然研究領域出現了國防支出績效評價、軍費績效評估等相類似的概念，但是不同概念有其研究的不同側重點，類似的概念并不能準確表達國防預算績效評價的含義。因此，未來研究應當深入剖析國防預算績效評估概念的內涵和外延，使國防預算績效評價這一概念更加清晰準確。

其次，國防預算績效評價不能僅局限于對預算資金和項目的事后評價，而應借鑒美國的國防預算績效管理體系，從預算制定前、預算執行中、預算執行后進行全方位、動態績效評價。動態績效評價要求預算制定前進行績效預估以便為預算編制提供依據；預算執行中實施績效評價，可以根據資金使用效率及時調整預算水平；預算執行后再進行績效評價，能夠從整體上把握預算績效水平，以便改善未來預算編制。

再次，未來國防預算績效評價不僅要進行絕對評價還要進行相對評價。在對我國的國防預算績效進行評價的基礎上，跟周邊國家的國防預算績效水平進行一個橫向的對比評價，發現我國國防預算水平與其他國家的差距，才能夠更加客觀、全面的評價我國國防預算的績效水平，改善我國的國防預算。

最后，要選擇適合國防預算特點的評價方法。國防預算有其自身的特點，國防預算投入特別是研發投入，都是產出周期比較長的項目，當年的投入并不能體現在當年的產出上。如果只按照傳統的投入-產出來進行績效評價，必然使得國防預算績效水平缺乏科學性。因此，未來國防預算績效評價應當對產出進行調整，以解決國防產出的滯后性問題，使得國防預算績效評價更科學合理。

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