我國水務事業民營化改革的經驗探索與困境分析

徐舒

摘 要：將公共服務民營化可以吸納多方資源，減輕政府壓力，是政府行政改革中值得關注的議題。基于對水務民營化概念及方式的了解，比較上海與沈陽水務民營化改革案例，本文基于供水事業的服務對象、企業及政府的三方視角，分析我國水務事業民營化改革所面臨的困境。

關鍵詞：公共服務；水務事業；民營化

將公共服務民營化，是防止政府擴張、減輕政府壓力的行政手段之一。水資源具有稀缺性，我國長期對城市供水實行嚴格管控，改革開放后，我國供水行業開始進行民營化改革探索。與原有管理模式相比，通過上海與沈陽水務民營化案例的比較，對“水務民營化是否具有優勢，能否提升公共服務質量”問題進行探討，有助于了解我國水務事業民營化改革的成功經驗或所面臨的困境，為后續改革提供決策參考，為后續研究提供文本參考。

薩瓦斯對民營化的定義最為經典，民營化指更多依靠民間機構，較少依靠政府來滿足公眾對公共服務的需求。

公共服務民營化的實質是打破政府壟斷，將市場競爭機制引入公共服務領域，實現公私部門的合作和優勢互補，提高運營效率與服務質量，滿足公眾對公共服務的需求。公用事業民營化主要通過委托授權、政府撤資及政府淡出 等形式。

我國水務民營化改革案例概述

之所以選擇上海與沈陽案例，一則因為兩者改革總體上一方成功一方失敗，可為本研究提供對比案例，二則因為就已經搜集到的資料而言，兩市的資料相對充足。本文嘗試進行案例對比分析，但資料的有限是本文的不足與遺憾之處。

上海市水務事業民營化改革路徑

上海市區由市南、市北、閔行及浦東四家自來水公司提供，上海選取浦東進行水務民營化改革。在水務管理機構改革方面，成立新的水務局，并于2000年成立水務資產管理公司，其為浦東自來水公司的資產所有者，由水務局進行管理，通過對外資出售股份實現合作；

在民營化的范圍選擇方面，選擇出售上游網管，為外方提供經營與發展空間，同時避免固定回報，并在招標過程加入《限制性條款》，對外商進行嚴格限制；在水務民營化的期限及模式方面，規定外資的經營期限最長不超過50年，技術選擇由政府主導管控。

民營化的方式采用產權出售與特許經營權相結合的模式。浦東自來水公司轉讓50%的股權給外方，共擔風險；此外，上海在招標方面，經歷前期評估和評標兩個階段，采用綜合評分法，對備選部門進行充分考察后，作出選擇。

沈陽市水務事業民營化改革路徑

沈陽水務事業民營化改革起步較早，自1995年開始進行水務民營化改革。

在水務管理機構改革方面，沈陽并未對水務管理機構進行改革；在水務民營化的范圍選擇方面，沈陽選擇整體出售，包括上游網管，并承諾固定回報，后造成大面積虧損；在水務民營化的期限及模式方面，規定合資期限不超過30年，采用資產出售的模式。

由于當地政府未考慮周全，簽訂合同時承諾投資回報率，造成政府長期的負擔，民營化項目一波三折，最終以政府回購告終。

此外，沈陽市在招標方面，未進行招標，直接選擇外商簽訂合同，在某種程度上直接影響當地水務事業民營化改革的實施效果。

我國水務事業民營化探索的經驗：基于上海和沈陽案例的比較分析

上海與沈陽兩地均實施水務事業民營化改革，為何一方改革有效推進，一方以失敗告終？通過比較上海與沈陽兩地案例，我國在水務事業民營化方面的如下經驗有助于改革有效推進：

事前周全考慮，合理選擇民營化范圍

沈陽政府在水務民營化改革范圍方面選擇整體出售，失去主導權，改革以失敗告終。

上海市選擇出售上游網管，原因在于上海四大自來水公司水價相同，僅將浦東自來水公司進行民營化探索，在其他公司未調整水價時，為維護公司自身形象，民營化的浦東自來水公司也難以進行水價調整。

此外，上海水務部門針對引入外商后所帶來的不確定性因素，事前進行周全考慮，在招標過程中加入《限制性條款》，規定應標公司需遵循的規章、調整水價的程序等，確保私人部門不能隨意調整水價。上海市事前在諸多方面的詳細考慮，既為社會資本提供發展空間，調動社會資本參與民營化的積極性，又將主導權把握在政府手中，保障公共利益，為民營化改革奠定良好基礎。

慎重進行招標，簽訂合理互惠的條約

沈陽在第八水廠的改革過程中，未設任何招標程序，政府沒有任何的法律顧問，合作方中法水務公司，則熟知地方政府制度規則，精通國際商務法律。

當地政府未進行慎重招標及周全考慮，在簽訂合約中約定固定回報率，且遠高于國際通行標準 ，對外方在技術及服務等方面卻要求甚少。結果民營化成效不佳，提前回購自來水廠，沈陽自來水公司承擔全部運營管理成本，而外方根據條約要求繼續履行，最終外方僅安排2名管理人員參與管理，沈陽自來水廠需向中法水務支付500萬的技術服務費。

上海浦東自來水廠在市政府的指導下，經過公平公正透明的招商，與法國通用水務公司簽訂協議，對合資前提、合資公司遵循事項、合資企業監管等方面作出詳細規定。公開透明的招商，平等互惠條約的簽訂，是民營化改革的有效基石，能為民營化改革提供保障。

明確公私部門職責，制定落實配套措施

沈陽在水務民營化過程中未明確公私雙方責任，簽訂合約時未對外方提供的技術與服務作詳細要求，導致一系列損失。如上文所述，沈陽回收第八水廠后，仍不得不履行條約，支付500萬技術服務費。

上海在簽訂協議時，對合資方需遵循事項及具體職責作出明確規定，同時，詳細規定政府部門對合資方的監管內容，包括供水規劃和建設、水質監測、取水限制等。

其中，對公眾關心的供水價格調整明確擬價主體、調整程序等。明確公私部門的責任與分工，制定與有效落實配套監管措施，有利于維護公民利益，保證當地水務民營化的順利進行，是上海水務民營化總體上成功的重要原因。責任不明晰，未配套落實相應監管措施，將無法順利推進水務民營化改革，對公共資源造成極大浪費。

我國水務事業民營化改革面臨的困境

水務事業的服務對象、企業及政府是改革過程中涉及的主要利益方，本部分將基于上述三方視角，嘗試探討我國水務事業民營化所面臨的困境。

定價規則未明確，監督管理未落實，公眾權益受損

從水務事業的服務對象視角看，水價一直是民眾關注的問題。薩瓦斯指出，壟斷行業民營化，價格管制是保護公共利益的主要防線之一。由于我國長期存在的遺留問題，以及改革過程中前期缺乏周全考慮，民營化后水價的定價原則不夠明確，公眾通常是被通知水價調整，公眾的知情權受損。

相關部門對改革過程中的監督與管理未落實到位，未明確及落實水價的定制規則，未嚴格審核成本，未科學核定利潤，無法切實保障公眾權益。此外，水務民營化改革，意味著一定程度上的公私混合，極易滋生腐敗，降低民營化的績效，使公眾的權益無法得到有效保障。

供水收益與自主權的限制，易使企業服務動力不足

從企業視角看，我國水務事業民營化面臨的困境：

一是供水收益帶來的瓶頸。在傳統經濟條件下，我國供水事業受財政補貼，水價長期較低，往往處于虧損狀態。

民營化改革后，社會資本自行管理運行，要求獲得收益，就需要對價格進行調整，調整往往以漲價居多。盡管漲價的部分原因是價格向成本的合理回歸，但漲幅過大，損害供水事業的公益性與公共性。漲幅過小，又將抑制社會資本進入公用事業的熱情。

二是企業獨立行使職權的限制。吸引社會資本及技術，改善以往政企不分造成的服務效率低下等弊端，是實行水務民營化改革的初衷。

若民營化改革后，管制責任散布于水利、物價、建設等多個部門，各部門責任分散，層級關系錯綜復雜，既不利于對企業的管控，也掣肘企業獨立行使職權。這些限制易使企業提升服務動力不足，難以推動水務民營化的改革。

政府改革目標存在錯位，執行不當易浪費公共資源

從政府部門視角看，政府的改革目標存在錯位。水務民營化改革是為緩解公共服務的公用性、公共事業的營利性與服務供給稀缺性之間的矛盾，使水資源得到更加合理效率的配置。

但在實際運作中，有的地方政府只注重存量資產的套現，解決新建項目的資金缺口問題，忽視市場引入的有效競爭和公共事業的長效發展。政府在實踐中若執行不當，如許諾固定投資回報等，會增加行業風險。

我國雖已明令禁止地方政府許諾固定投資回報，但為吸引社會資本，地方政府在實際操作中往往會變相進行許諾。如在沈陽案例中，當地政府許諾較高的投資回報，最終項目無法運行，高價贖回該項公用事業，對公共資源造成極大損失。

此外，水務民營化不僅是引進社會資本，還包括政府的監管程序完善、正常運轉維持等問題，需要協調環保、衛生、物價等方面的職能，進行長期持續的監督與引導。

結語

上海在水務民營化改革過程中，事前周全考慮，根據當地實際情況選擇改革范圍，有序公開進行招標，簽訂責任明確且合理的條約，輔以配套監管措施，掌握政府主導權，激發社會資本的熱情與動力，并對其進行有效監管，使其水務民營化過程較為成功，為我國公共事業民營化提供了珍貴經驗。與此同時，還需關注到我國水務民營化所面臨的困境，沈陽在進行水務民營化改革過程中，所面臨的供水定價、監督管理落實、供水收益瓶頸、企業自主權、政府目標定位、執行及后續監管等問題，在公共事業民營化改革中均具有共性，值得加以關注，從而不斷優化公共服務供給。

（作者單位：華東師范大學經濟與管理學部）

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