關于市級國土空間規劃編制的思考

杲廣文，楚 儲，王長鵬，齊 俊，蔡永寧，吳 凱

（濟南市勘察測繪研究院，山東 濟南 250101）

城市的快速發展加劇了各空間規劃之間的矛盾。自2014年起政府出臺了一系列政策文件，建立了28個市縣“多規合一”試點，并以“多規合一”試點經驗為基礎，探索空間規劃試點，這一系列國家層面的政策文件，為國土空間規劃編制指明了宏觀方向[1]。但是由于城市實際情況的差異，執行過程中還存在各種問題[2]。2018年國家機構改革，成立自然資源部，負責建立空間規劃體系并監督實施，2020年自然資源部印發《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》。目前國家、省、市等各級國土空間規劃均在編制過程中。深入分析原有規劃的側重點與差異，根據實際情況提出可靠的方法建議，以此為城市空間規劃的科學發展提供有利依據，對我國城市化建設的可持續發展有著較好的積極作用。

1 問題分析

1.1 職責重疊，側重不同

自然資源部要求在國土空間規劃編制完成前，經依法批準的土地利用總體規劃和城鄉規劃繼續執行，作為過渡期用地審批和規劃許可的依據。原有各類空間規劃分屬不同部門，各規劃的管控要求、技術標準，以及對空間的利用和保護也不統一，客觀存在規劃“打架”、難以統一落地的后果[3]。例如，城市總體規劃由原城市規劃部門牽頭編制，側重城市發展、土地資源配置、土地用途、開發強度等，由于過分強調人口和城鎮化率快速增長，規劃建設用地規模普遍較大。又如，土地利用總體規劃由原國土資源部門牽頭編制，側重土地“管控”，以上級下達的耕地保有量、新增建設用地指標等約束性指標為基準，落實耕地保護任務、確定建設用地規模，由于受行政影響較大，約束性指標分配存在差異，部分城鎮建設用地不能滿足實際發展需要[4]。

1.2 分類不一，銜接困難

原有空間規劃（主要涉及城市規劃和土地規劃）在分類方法、參考標準等方面存在差異，造成國土空間規劃在編制過程中存在一定矛盾和困難。例如，城市規劃用地分類采用住房和城鄉建設部2012年發布實施的《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 50173-2011），土地規劃用地分類采用國土資源部2017年頒布的《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-20170），兩者用地內涵、分類標準不一，銜接困難。雖然自然資源部于2020年11月發布《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，但此分類指南還不是國家標準，分類指南的推廣使用還存在一定的障礙。

1.3 內容交叉，目標差異

城市規劃和土地規劃均確定了允許建設規模的面積和范圍，符合兩大空間規劃是用地審批、項目落地的重要前提。但是由于規劃編制銜接不夠充分，導致規模和布局上并不一致。此外，兩大規劃的空間布局也存在差異，部分城市規劃的建設用地在土地規劃中是非允許建設區，給后續的規劃管理工作造成矛盾和困難。

2 基本思路

2.1 明確編制目的

明確規劃編制的目的是做好規劃融合的前提條件。需要通過行政手段，確定各級規劃的地位和作用，以保障國家自然資源安全、糧食安全、生態安全為首要目標[5]，應因地制宜，結合市級發展新目標、新思路、新格局，統一規劃編制目的。

2.2 加強標準建設

加強對國土空間調查、規劃、用途管制用地用海的研究，推動其形成適用性較強的國家標準，支撐國土空間規劃編制和相關工作的開展，使規劃在統一的標準下進行對比，確保規劃的合理性、可對比性。

2.3 強化空間管制

國土空間規劃應統籌考慮用地規模和布局，優化資源配置，形成統一的重大基礎設施和產業布局，突出用地空間管制的理念，強化“三條控制線”，即永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界，積極響應從“擴張型規劃”向“空間管制型規劃”的轉變，加強規劃的空間屬性和空間管控能力。

3 國土空間規劃實施建議

3.1 目標定位明確

市級國土空間規劃作為實施性規劃，要統籌考慮生態、社會、經濟等各類因素，科學布局“三生”空間，加快形成綠色發展、高質量發展的國土空間開發保護格局，促進國土空間合理利用和有效保障。2020年9月，自然資源部發布的《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》，明確提出市級國土規劃是實施和深化上位規劃要求，為編制下位國土空間總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃和開展各類開發保護建設活動、實施國土空間用途管制提供基本依據。此外，有學者指出[6-7]，空間規劃的客體是土地，空間規劃的主體是人，空間規劃的主要目的是要促進人自身的高質量發展，以及人與自然的可持續發展。“以人為本”的國土空間規劃應當以社會價值最大化為目標，以滿足人的正常理性和人的共通物性為原則，注重協調國土空間利益相關者之間的矛盾或沖突。

3.2 基礎數據統一

建議形成統一的規劃編制基礎數據庫，避免因基礎數據統計口徑不一而造成規劃成果差異[8]。底圖、底數以第三次全國國土調查為基礎，采用國土空間用地用海分類標準。在此基礎上，落實各類規劃，使規劃內容落實到的具體圖斑地塊上，提高規劃成果精度。

3.3 指標充分銜接

“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是我國的一項基本國策。我國人口基數大，人均可利用資源不足，必須嚴控用地管制、生態保護和開發強度，提高土地的節約集約利用程度。建議統籌考慮各類規劃指標，充分對比分析，加強各指標銜接，在國土空間規劃編制中進行統籌考慮。

3.4 布局優化調整

優化全域農業、城鎮、生態空間布局，形成“三個”空間布局科學，經濟、社會、生態效益有機統一的空間格局。建議制定空間規劃全域管制策略，嚴控城鎮開發邊界，在確定的約束性和預期性指標指導下，結合城市發展戰略，貫徹“嚴控總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”的總體要求，合理布局各類建設用地，促進城市的緊湊發展。

3.5 平臺開放共享

建議將分散在各部門、各行業的基礎地理信息數據和空間規劃成果數據采用統一的數學基礎、數據格式、建庫標準進行整合、重構[9]，建立各部門共建共享共用、全市統一、市縣（區）聯動的國土空間基礎信息平臺，并同步建設國土空間規劃“一張圖”，實施監督信息系統，為規劃全生命周期管理奠定基礎。

4 結語

國土空間規劃是我國規劃編制工作的一次創新，目前正在開展市級國土空間規劃編制和“三區三線”劃定工作，借鑒原有相關規劃的經驗，深入分析原有規劃側重點與不足，提出國土空間規劃編制的建議，對下一步破解空間規劃矛盾、形成統一的國土空間開發保護新格局，具有一定的借鑒價值。