民用航空產品和零部件合格審定規定（CCAR—21）第四次修訂淺析

晏青++邢廣華

摘 要：CCAR-21部是中國民用航空的基礎法規，自CCAR-21-R4版頒發以來，21部規章提出了諸多新的要求，與CCAR-21-R3版存在較大差異。文章通過與CCAR-21-R3規章對比分析，研究了CCAR-21-R4的修訂總體情況，分析了典型條款的差異和具體要求，并對設計保證系統進行了重點解讀和研究，為申請人符合新版規章要求提供思路。

關鍵詞：民用航空產品；合格審定；CCAR-21-R4；民航規章；設計保證系統

中圖分類號：V221 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2945（2018）02-0167-04

Abstract： CCAR-21 department is the basic law of civil aviation in China. Since the issuance of CCAR-21-R4 edition， 21 regulations have put forward many new requirements. There is a big difference with the CCAR-21-R3 version. By comparing with CCAR-21-R3 regulations， this paper studies the general situation of CCAR-21-R4 revision， and analyzes the differences and specific requirements of typical clauses. And the design assurance system has carried on the key interpretation and the research， providing the suggestions for the applicant to conform to the request in the new-edition rule. Funded projects： China Civil Aviation Administration Safety Capacity Building Project （FDSA1613）.

Keywords： civil aviation products； conformity certification； CCAR-21-R4； civil aviation regulations； design assurance system

引言

《民用航空產品和零部件合格審定規定》，部號為CCAR-21，簡稱21部，是中國民用航空的基礎法規。CCAR-21以證件管理為基礎，適用于民用航空產品和零部件的合格審定，包括型號合格審定、生產合格審定及適航合格審定，并通過頒發證件進行相應授權和管理，其核心是適航證管理，目的在于保障民用航空產品和零部件的適航性。

當前，21部的最新版為CCAR-21-R4[1]，于2017年7月頒發后正式實施，距離CCAR-21-R3[2]已近十年。在CCAR-21-R4修訂過程中，積累了許多國際和國內航空業界的成熟實踐，因此，CCAR-21-R4也出現了許多新的變化，提出了諸多新的要求。本文嘗試通過對R3版的差異進行分析，對R4版修訂出現的新變化、新要求進行剖析和研究。

1 修訂總體情況

CCAR-21-R4的修訂表明了民航規章政策層面的調整，對R4版規章變化和總體要求進行研究，能夠更好了解民航規章政策變化的走向。就CCAR-21-R4總體變化而言，調整主要集中在章節和條款數量的大幅增加、適用范圍的修訂，提出了設計保證系統要求，并新增了運行符合性評審規定等方面，相對于CCAR-21-R3變化幅度較大。

1.1 章節及條款數量大幅增加

章節及條款數量方面，原CCAR-21-R3共有十三個章節，總計112個條款，平均每個章節計8.6個條款；而CCAR-21-R4共有十七個章節，總計168個條款，平均每個章節計9.9個條款。從而可知R4版比R3版多出四個章節，條款總量多出56個，以及平均每個章節多出1.3個條款，分別占原R3版的30%、50%以及15%左右。

通過對比可知，無論從章節數量、條款總數或單章節平均條款數而言，CCAR-21-R4均比R3版要多，多出的章節和條款數往往意味著變化和要求的增加。

1.2 適用范圍修訂

適用范圍的差異主要體現為適用證件數量的減少。根據原CCAR-21-R3第21.2條“適用范圍”，原R3版適用于“型號合格證、型號設計批準書、補充型號合格證”等16個證件的申請、頒發和管理，而按照CCAR-21-R4第21.2A條“適用范圍”，新R4版則適用于“型號合格證、補充型號合格證、改裝設計批準書”等14個證件的申請、頒發和管理。就管理的證件數量方面而言，CCAR-21-R4減少了2個證件的行政許可，并修訂了個別證件名稱。證件數量的減少也從側面反映出國家對于行政許可管理方面的簡政放權。

1.3 提出設計保證系統要求

設計保證系統是CCAR-21-R4修訂的最大亮點，也是R4版的最顯著變化，體現了中國適航對于國外成熟航空實踐做法的借鑒。CCAR-21-R4在第十四章中首次提出了設計保證系統的概念和要求，并作為幾乎所有設計相關證件申請的資格條件，包括型號合格證、補充型號合格證、改裝設計批準書、零部件制造人批準書和技術標準規定項目批準書。

在原CCAR-21-R3中，既未出現設計保證系統，也未提及設計保證的要求，僅在R3版第21.13條“型號合格證和型號設計批準書申請人的資格”中作了模糊指代：

“具有民用航空產品設計能力的人具備申請型號合格證或者型號設計批準書的資格。”endprint

從以上表述可以看出，CCAR-21-R3僅針對型號合格證或者型號設計批準書的申請人提出了“具備民用航空產品設計能力”的要求，遠非R4版中的設計保證系統。

通過要求對比可以看出，CCAR-21-R4對于設計保證系統的要求是系統性的，且貫穿于各證件的申請、頒發和管理過程中；而CCAR-21-R3中對于設計保證系統能力的要求僅簡單的表述為“具備產品設計能力”這種模糊式的表述方式，且未在規章中作任何具體要求。因此，無論從條款數量、相關要求還是適用范圍而言，CCAR-21-R4中設計保證系統的要求都可以認為是開創性的，在整個21部規章中起到了重要作用。

1.4 新增運行符合性評審規定

此次CCAR-21-R4調整還新增了另一個獨立章節，即第十五章《運行符合性評審》。該章節共包含5個條款，分別覆蓋了適用范圍、評審項目、申請、評審結論以及持續評審等內容，均為21部規章中首次提出，而CCAR-21-R3中并未提出相關要求。

雖然這些條款是首次在21部規章正文中出現，但實際上“運行符合性評審”卻并非新的要求，在航空器的型號合格審定程序中即提出了相關要求，只是這一要求主要由航空器評審組負責。此次CCAR-21-R4 將“運行符合性評審”列入21部規章，既是對制造商現有職責的明確，同時從某種程度上也可理解為是對現有航空實踐做法的固化。

2 典型條款差異分析

除以上規章變化和總體要求調整外，CCAR-21-R4同時針對具體章節和條款也進行了較大幅度的調整和修訂，包括章節拆分、條款新增和刪減，及要求更改等，這類調整大量存在于CCAR-21-R4具體條款中。本文在與CCAR-21-R3比較分析的基礎上，對主要條款的差異進行對比，并擇選了部分典型條款，對其修訂和更改的具體要求進行研究。

2.1 故障、失效和缺陷的報告

該內容在CCAR-21-R3中是21.8條款，制造商常用的21.8報告即來自此條款要求。該條款針對設計或生產類證件持有人，規定在民用航空產品、零部件或項目出現條款中所列的故障、失效和缺陷時應按規定報告。在CCAR-21-R4修訂時因編號調整變為21.5條款。條款中關于報告的事項及報告的內容基本沒有變化，但提出了2個新的要求：一是要求設計批準持有人應當建立系統，收集、調查和分析其設計的民用航空產品或零部件出現的故障、失效和缺陷；二是在由于制造或設計缺陷產生不安全狀態時，設計批準持有人應向局方報告調查結果，并報告糾正措施和提交措施的有關資料。

以上兩個新要求規定設計批準持有人在民用航空產品持續適航中應承擔的職責，一是建立系統的職責，二是改正改進措施職責。實際上，CCAR-21-R3第21.8條款已隱含此類要求，且部分制造商的手冊中也已包含了以上做法。CCAR-21-R4中首次出現以上要求，既是對設計批準持有人職責的明確，也是對民航業內現有實踐做法的固化。

2.2 ETOPS報告要求

CCAR-21-R4修訂時首次提出了ETOPS的報告要求，規定了早期ETOPS的報告、跟蹤和解決問題，以及雙發飛機可靠性數據的報告。以上規定原為CCAR121部針對運營人的要求，此次納入新版21部規章，主要基于FAA 21部規章修訂版的現行要求。在中美簽訂新的雙邊協定后，中美航空產品的對等互認勢必對適航規章的一致性提出要求。

2.3 部分航空器證件管理的變化

對于初級類、限用類及輕型運動類這三類航空器，CCAR-21-R4對其證件的管理出現了新的變化。根據CCAR-21-R3第21.24和第21.25條款，對于初級類、限用類航空器，經審查合格后頒發型號設計批準書（TDA），而在CCAR-21-R4中則頒發型號合格證，這是由于R4版調整后取消了“型號設計批準書”等2個證件的行政許可，改為頒發TC。

根據CCAR-21-R4第21.26條款，對于輕型運動類航空器，經審查合格后頒發型號合格證，同時，根據R4版第21.171及第21.175條款，特殊適航證新增輕型運動類這一小類，并可為取得輕型運動類航空器型號合格證的航空器，頒發輕型運動類特殊適航證，并增加了“輕型運動類”字樣的標記要求，而CCAR-21-R3中對以上內容未提出明確要求。

以上變化意味著在CCAR-21-R4中，對于“初級類”、“限用類”及“輕型運動類”航空器，均按型號合格證進行管理，并取“特殊適航證”，實現了三類航空器的統一管理。

2.4 部分生產類證件限制的放開

CCAR-21-R4的另一個變化是，放開了針對國外生產設施取得相應證件的限制，明確在對其的管理不會對局方造成過重負擔的前提下，可以為其頒發證件。這類證件主要指向生產類證件，包括生產許可證、零部件制造人批準書，以及技術標準規定項目批準書。在CCAR-21-R3中，第21.319條規定局方不會為境外的制造人頒發零部件制造人批準書，而針對“生產許可證”以及“技術標準規定項目批準書”則未明確國內外申請人的區別。

對于國外限制的放開意味著國外的設計、制造單位能夠更多的參與國內蓬勃發展的民航活動，持有設計類證件的通航小飛機的生產制造預期將因此受益，另外，國外的零部件和系統制造商也將有更多途徑和機會直接為國產大飛機提供零部件。

2.5 首次對崗位角色進行定義

另外，CCAR-21-R4還首次在規章中對特定崗位進行了定義，包括“責任經理”、“質量經理”以及“責任經理”和“適航經理”，共計四個崗位角色，而CCAR-21-R3中則未見類似定義。包含崗位定義的條款主要有：第六章《生產許可證》第21.131條“適用范圍”中2個崗位，及第十四章《設計保證系統》第21.471條“適用范圍和定義”中的2個崗位。

CCAR-21-R4中首次對于以上崗位職責的定義，既體現了這些崗位在質量系統和設計保證系統的重要地位，又明確相關人員的權責，有利于資源整合和重新分配。endprint

2.6 擴充修理的要求和內容

除以上主要變化和差異外，CCAR-21-R4還對《修理》這一章內容進行了擴充，將原CCAR-21-R3中1個條款擴展為R4版中的6個條款，規定了修理的適用范圍和定義、修理方案、修理件的生產、限制、記錄保存和持續適航文件等內容。

在CCAR-21-R4中對于修理要求的調整，可理解為對現有實踐的固化，其中影響最大的是第21.433條“修理方案”，界定了設計大改與修理的批準范疇，規定了修理方案的批準要求，尤其第（五）項規定了修理方案可以由授權的設計保證系統進行批準，再次印證了設計保證系統在21部的重要地位，因而本質上，修理也可以理解為一種設計更改。

3 設計保證系統

CCAR-21-R4主要包含五大模塊內容：型號合格審定、生產合格審定、單機適航審定、零部件合格審定以及設計保證系統。其中，設計保證系統是CCAR-21-R3所不具備的。作為CCAR-21-R4調整的亮點，設計保證系統體現了此次修訂的重大政策調整。

3.1 設計保證系統的來源

設計保證的理念主要來自于歐美成熟的航空實踐[3-5]，而歐洲的設計保證體系實踐更久且更為成熟，這主要得益于歐洲成熟的DOA（Design Organization Approval）架構。EASA 21部A章B分部表明，對于型號合格審定，應該按照J分部中設計組織批準的方式進行[6]，而J分部即為DOA分部。J 分部共有16 項條款規定了申請人設計保證體系的各個方面，同時EASA還根據實際需要發布了AMC和GM[7]用來解釋這些條款，指導申請人的工作。

雖然CCAR-21-R4中首次提出了設計保證系統，但在中國民航的規章體系中卻并非首次出現。最早在2002年8月頒發的AP-21-03R4[8]《型號合格審定程序》中對其進行了定義，隨后在2011年3月頒發的AP-21-AA-2011-03R4[9]《航空器型號合格審定程序》第8章和附錄E中對設計保證系統的定義、要求和審查等作了規定，且比前者要求更為明確。

3.2 設計保證系統的要求

設計保證系統共包含9個條款，涵蓋了定義范圍、適用要求、設計保證手冊、人員要求、設計保證系統的更改、能力清單、檢查以及權力和責任等。首先，這些條款明確了適用范圍的主體，即5個設計類證件及TC更改的申請人和持證人。其次，明確規定了需建立專門的設計機構要求，這一機構應當是申請人和持證人的內部組織機構。第三，表明了設計保證系統應當具有的能力要求。

第21.473條“設計保證系統”是本章的核心條款，規定了設計保證系統的三大能力[10-11]，分別為設計能力、獨立監督能力，以及適航能力，并加上供應商管理程序。其中適航能力屬于三大能力中的核心能力，用于獨立“表明”設計機構的符合要求。

除以上三大能力外，設計機構還要求具有供應商管理程序，“按照該程序來接收由供應商設計的零部件或者接受由供應商實施的任務”，值得注意的是規章中提及的只是“程序”，而并未上升到能力的定位，但同樣屬于必須具備的要素。

3.3 設計保證系統的影響和發展

設計保證系統在CCAR-21-R4中的作用和地位是顯而易見的，并且將對未來產品設計的發展產生深遠影響。首先是帶來設計單位組織機構的變革。由于設計保證規章賦予設計保證系統三大能力，為保證以上能力和供應商管理程序的順利實施，且能夠向局方表明這種符合性，這就意味著申請人和持證人需要成立相應的組織機構，并為符合本章法規要求在職責、程序和資源上進行落實，并指定“責任經理”和“適航經理”對該體系進行負責。

其次，已符合要求的設計機構將享有體系賦予的自主權。這些權利包括5個證件及TC更改的申請，確認“大改”或“小改”的分類，批準小改和修理方案。其中最重要的是劃分大小改的類別，這意味著設計機構可以自主掌握設計更改的主動性，減少局方干預。授權的程度取決于局方對于持證人的信任程度，并在設計保證系統能力清單中予以體現。

第三，設計保證系統的模式有利于行業的長期發展。DAS中的Assurance既可以翻譯成“保證”，也可以視為“信任”，DAS的持證人因為擁有健全的體系而獲得局方信任，適航管理當局則通過賦予那些組織機構完善、擁有核心競爭力的持證人更多自主權，來同時提高局方和工業方的效率[12]。事實上，由于貫徹DAS制度促使設計機構的能力增強，從而減輕了適航當局在審定過程中的負擔并節約了審查資源，使得航空產品的研制與合格審定周期有所縮短，從而更好地提升工業方產品開發和創新的積極性，服務于行業的長遠發展。

4 結束語

CCAR-21部作為中國民航的基礎規章，極大的影響著我國民航活動的發展，自CCAR-21-R4修訂和頒發以來，民航管理的政策也出現了一些調整。本文通過與CCAR-21-R3規章的差異對比，分析了CCAR-21-R4規章的總體變化，研究了新規章中的總體要求，并針對典型條款說明了新版規章的具體差異和影響。最后，以設計保證系統為對象，重點解讀和研究了設計保證系統的來源、條款要求，揭示了設計保證系統的影響和發展趨勢，為申請人了解規章要求和政策變化，符合CCAR-21-R4規章要求提供了一般借鑒和思路。

參考文獻：

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