基于責任定位法的工業用地集約利用績效評價
——以江蘇省鹽城市為例

周詠馨，李 恬，呂玉惠

（1.蘇州科技大學工程管理系，江蘇 蘇州 215009；2.鹽城市國土資源局鹽都分局,江蘇 鹽城 224002）

1 引言

隨著城市化進程的推進，工業用地處于快速無序擴張與低效利用狀態，阻礙了城市的健康發展。盡管近年來國土資源部開展了工業用地集約利用效果的評價工作，學者們也從多方面展開了大量的研究，但是許多城市工業用地低效利用現象未得到有效改善，說明現行績效評價方法及其制度有待進一步完善。現有的評價方法主要有層次分析法、層次分析法和熵值法結合法[1]、RAGA-AHP法[2]、多因素綜合評價法、模糊評價法、主成分分析法、聚類分析法、Bayes判別法[3]、DEA模型法[4-5]、DEA與Tobit模型結合法[6]、還有GIS、RS、ArcGIS技術評價工業土地集約利用潛力[7-9]。這些方法和技術主要是利用綜合評價思想來衡量工業用地的集約利用效果，只能概括地描述土地利用情況，測算分值難以反映區域、行業、企業用地績效中所存在的具體問題，不同區域、不同行業的評價結果之間缺乏可比性，實踐指導意義有限。

為了更加客觀、直觀、科學地核查和評價工業用地績效的高低，追溯相應的責任主體——土地使用權人，必須從意識形態上進行創新和變革。個人如何看待社會規則的公正與公平，明顯會影響績效[10]。當低效用地的責任人受到約束并承擔責任時，低效利用的懲罰作用將會促進土地使用者達成集約利用的共識。基于這種理念，本文獨創了能夠顯性評價各績效指標的“責任定位法”。該方法通過編制宗地評價指標的代碼與編碼，可以實時鎖定和定位工業用地績效高低的具體原因，進而有針對性地獎懲土地使用權人。

責任定位法的理論與實踐意義在于能夠培育和引導高效利用土地的意識形態，發揮責任人的自我強化機制，形成良性的工業用地績效提升機制。目前，該方法已用于評價江蘇省鹽城市鹽都區的工業用地績效，已為相關管理部門界定低效用地及其清退邊界提供了理論支持和決策參考。

2 責任定位法概述

2.1 概念及技術流程

責任定位法是以宗地為評價單元，分析評價區域內（市、區、縣等）每宗工業用地各評價指標的績效等級，編制績效編碼，劃分宗地績效類別的方法，技術流程見圖1。

圖1 責任定位法的技術流程圖Fig.1 Technique fl ow chart of responsibility localization method

2.2 評價指標的選取

績效評價的目的是掌握經濟活動的效率，為政府制定用地政策、產業發展政策提供依據。考慮數據的可得性、真實性以及評價工作的可持續性，本文選取了容積率、建筑密度作為利用強度績效的評價指標，選取了能夠直接反映經濟效益的每公頃稅收和每公頃營業收入作為經濟績效的評價指標。

2.3 i值區間的確定

確定績效等級劃分區間的i值，需要對數據進行標準化處理。數據標準化處理的方法有極差法和標準差法等。標準差法處理數據后的標準化分值分布在［-1，1］之間。極差法處理數據后的標準化分值分布在［0，1］之間。利用級差法處理過的數據可以百分制排序，更符合人腦思維方式，故采用極差法對數據進行處理，見式（1）。

式（1）中，xi為評價指標，yi為評價指標標準化處理后的分值。評價指標的標準化分值對正向指標而言，分值越靠近1，表明績效越好；越靠近0越要淘汰。績效等級與i值區間的對應關系見表1。表1中的in是標準化分值所處等級的下限（n=1, 2, 3, 4, 5）。i值的具體數值，是數據標準化處理后，依據當地相關法律法規和德爾菲法來確定的。

2.4 指標代碼的確定

指標代碼由它的標準化分值與績效等級的下限in來確定，詳見表1。指標代碼由阿拉伯數字和英文字母組成，阿拉伯數字在前表示指標所屬的大類，英文字母在后表示指標所屬大類中的亞類。

表1 評價指標績效等級代碼表Tab.1 Codes of performance index grades

2.5 編制工業用地績效編碼

（1）工業用地績效編碼的構成。工業用地績效編碼分為總編碼和分項編碼。分項編碼由三部分構成，第一部分是行業代碼，第二部分是評價目的代碼，也稱作分項代碼（如經濟績效代碼是J、利用強度績效代碼是L），第三部分是評價指標編碼。行業代碼來自《國民經濟行業分類與代碼（GB/4751-2011）》，其本身沒有任何實際意義，僅僅是區分工業企業所屬的行業，方便直接分析和比較各行業的用地績效。指標編碼由評價指標代碼構成，指標代碼用“-”連接后，形成指標編碼。評價指標根據需要可以是兩個，也可以是兩個以上，每個指標都有一個對應的績效等級與代碼。總編碼包括兩部分，行業代碼和分項類別，詳解見圖2。

（2）工業用地績效編碼的編制原則。為增強評價結果的可比性，提高責任定位法的通用性和可推廣性，建議工業用地績效編碼的編制，實行“五統一”原則，即統一行業類別代碼（全國行業分類代碼）、統一評價目的代碼（分項代碼）、統一用地績效評價指標及指標編碼的順序與構成。同時，各地區可以根據各自的特殊情況和具體情況，依據編制原則，在現有評價指標后面自行增加其他評價指標。

圖2 工業用地績效編碼的構成Fig.2 The composition of industrial land performance codes

2.6 工業用地績效類別的確定

分項編碼編制完成后，需要確定它們的績效類別。表2詳細說明了劃分用地績效類別的原則，規定依據第一指標代碼的等級確定用地績效類別的大方向，依據后續指標代碼的等級確定用地績效的具體類別。當評價經濟績效時，以每公頃稅收作為第一績效評價指標；當評價利用強度績效時，第一績效評價指標為容積率。

2.7 總績效編碼的確定

依據分項編碼劃分宗地績效類別后，就可以編制宗地的總編碼。如果某宗地利用強度績效編碼為HY3400-L-3A-3A，則屬于三類；經濟績效編碼為HY3400-J-2B-2A，則屬于二類，那么其總編碼為HY3400-32，其中HY3400是行業代碼，32是分項類別，3代表利用強度績效類別，2代表經濟績效類別。

表2 工業用地績效類別劃分表Tab.2 Performance category classification of industrial land

3 實證分析

鹽都區是江蘇省鹽城市下轄的市轄區之一。鹽都區位于鹽城市西南部，處于長江中下游平原。鹽都區工業用地調查所涉及的企業，2015年度銷售收入共計2227900.85×104元，上繳稅費總額102464.85×104元，上繳國稅77730.57×104元，上繳地稅18525.72×104元，上繳規費2458.86×104元，從業人員76680人，參保人員37809人。全區工業用地每公頃產出為66.72×104元，每公頃稅費為3.07×104元。從總量指標上看，難以分析鹽都區工業用地的投入產出情況。然而，工業用地績效編碼可以直觀分析每宗工業用地績效的高低。

為驗證責任定位法的可行性、客觀性和科學性，從鹽都區工業用地調查數據庫中選取了容積率及建筑密度作為利用強度績效的評價指標，選取了每公頃稅收和每公頃營業收入作為經濟績效的評價指標。績效編碼的編制過程中，首先依據當地規劃標準、用地政策等法律法規和企業用地效益的統計規律劃分各績效類別的i值范圍，然后采用德爾菲法再次分析i值區間，通過4輪專家打分法確定i的取值范圍，詳見表3。

為驗證鹽都區工業用地績效編碼的含義與指標原始數據所反映情況的吻合程度，采用“點”、“面”驗證相結合的方式，分析績效編碼對實際用地績效的解釋能力，驗證其實踐指導意義。

3.1 “點”式驗證

在調查區域內，隨機選取了10宗地（表4），檢驗和分析責任定位法的內涵及應用價值。

（1）驗證利用強度績效類別與經濟績效類別的追責效果。表4中1號、2號、3號宗地的總編碼為HY3500-31、HY3500-21、HY3600-31。從分項類別看，這三宗地經濟績效類別都是1類，表明其經濟績效情況相似，但是利用強度績效有差異，2號宗地的利用強度績效類別為2類，優于1號、3號宗地，從整體上看2號宗地的用地績效最好。細查它們的分項編碼，發現三宗地的經濟指標編碼均為1A-1A，利用強度指標編碼各不相同，1號宗地為2B-3A，2號宗地為1A-3A，3號宗地為3A-1B。從容積率指標代碼看，2號宗地的容積率績效為1A，優于1號宗地的2B和3號宗地的3A；3號宗地容積率績效最低。核查原始數據發現，2號宗地的容積率為2.54遠大于1號宗地的1.0與3號宗地的0.66，表明2號宗地的實際利用情況優于1號宗地和3號宗地，說明績效類別的含義與實際情況相符合，可用于直接查找宗地績效高低的原因。

（2）驗證不同行業績效編碼的解釋力與追責力。表4中4號宗地的總編碼為HY3600-32、5號宗地的總編碼為HY3500-22，可以看出，兩宗地經濟績效類別均是2類，利用強度績效類別不同，4號宗地的3類劣于5號宗地的2類，總編碼顯示5號宗地集約利用情況優于4號宗地。核查分項編碼，4號宗地土地利用強度編碼的為3A-1B、5號為1A-3A，4號宗地容積率代碼3A劣于5號宗地的1A。核查原始數據，4號宗地的容積率是0.63、5號宗地的容積率為2.04，表明4號宗地的實際利用情況的確劣于5號宗地，4號宗地有待提高土地的利用強度。然而，是敦促4號宗地的使用權人改進生產技術或轉型升級，還是直接淘汰清退4號宗地，還需要將其與HY3600行業中其他宗地進行比較。從經濟績效方面看，4號宗地的編碼為2A-2B、5號為2A-1A，5號宗地的營業收入代碼1A高于4號宗地的2B。核查原始數據發現，4號宗地每公頃稅收81.15×104元、每公頃營業收入1258.74×104元；5號宗地的每公頃稅收136.34×104元、每公頃營業收入7601.47×104元，5號宗地的實際經濟效益確實優于4號宗地。實證檢驗總編碼與分項編碼的含義與實際情況符合，宗地的績效編碼能夠反映利用強度績效和經濟績效，可以將責任落實到具體的地塊及其使用者。

（3）驗證同一行業績效編碼的解釋力與追責力。表4中6號、7號宗地的總編碼分別為HY3400-22、HY3400-32。從經濟類別看，兩宗地的經濟類別都是2類；從利用強度類別看，6號宗地的利用強度類別為2類，優于7號宗地的3類。查看利用強度編碼，發現6號宗地的利用強度指標編碼是2A-1A，7號宗地的是3A-3A，6號宗地的容積率代碼是2A，優于7號宗地的3A，6號宗地的建筑密度代碼是1A，優于7號宗地的代碼3A。進一步查看原始數據，發現6號宗地容積率是1.23，高于7號宗地的容積率0.67；6號宗地的建筑密度是0.54優于7號宗地建筑密度為0.67。兩者的經濟指標編碼均為2A-2B，每公頃實際稅收分別為79.35×104元、76.65×104元，也很接近。驗證結果表明同一行業績效編碼的含義能夠客觀反映土地的利用強度績效和經濟績效。

表4 宗地績效編碼抽樣分析表Tab.4 Sampling analysis of land performance codes

（4）驗證績效編碼界定低效用地的效力。表4中8號、9號、10號宗地總編碼中的分項類別均為33，說明這三宗地的利用強度類別與經濟強度類別均為3類，可以界定為低效用地。查看它們的分項編碼，利用強度指標編碼分別為3A-1A、3B-1B、3B-1B，經濟績效指標編碼分別為3B-3B、3B-3B、3B-3B。核查原始數據，發現8號宗地的實際容積率是0.53，9號是0.44，10號是0.41，表明在容積率方面10號宗地的利用強度最低；發現8、9、10號宗地每公頃稅收分別為1.5×104元、4.5×104元、6.0×104元，每公頃營業收入分別為60.75×104元、43.95×104元、 58.50×104元，表明在這三宗地中，10號宗地的稅收效益最大，營業收入居中， 8號宗地的稅收效益最低，營業收入最高。通過比較原始數據與績效編碼的含義，證實績效編碼能夠反映土地利用強度績效和經濟績效，也能夠用于界定低效用地，具有實踐指導意義。

3.2 “面”式驗證

（1）宗地績效類別分布總體情況的驗證。從責任定位法對鹽都區工業用地績效評價結果看，鹽城市鹽都區工業經濟發展情況很不均衡，優質企業極少，三類宗地占比遠遠大于其他類別，如圖3、圖4所示。

從圖3展示信息看，一類宗地占比6.59%，每公頃稅收最大值為3506×104元，平均值為437×104元。三類宗地占比51.56%，每公頃稅收最大值為15×104元，平均值為3×104元。從每公頃稅收MAX趨勢線可以看出，每公頃稅收呈下降趨勢。通過實地調查發現，鹽都區的確只有少數企業經營狀況良好，用地績效落差大，企業的生產經營能力不均衡，整體水平普遍偏低。

圖3 鹽都區工業用地經濟績效類別占比及每公頃稅收變化趨勢Fig.3 Proportion of performance categories and changing tendency of per hm2 tax on Yandu District

從圖4展示信息看，該地區工業用地的利用強度總體偏低，61.79%的宗地的容積率低于1.0，一類績效的宗地很少僅有0.33%。經核查發現這種現象是一些宗地建筑密度過大不符合消防、綠化規定造成的，說明該地區需要認真分析土地利用強度情況，關注建筑密度過大帶來的安全問題，同時對于有發展潛力的宗地及其對應的企業，可以適當提高容積率或增加工業用地。

（2）不同行業間同一績效類別情況的驗證。通過比較不同行業同一績效類別宗地的每公頃稅收及容積率的最大值與平均值，可以分析不同行業間同一績效類別用地績效的差距、企業發展狀況的差距。

圖4 鹽都區工業用地利用強度績效類別占比及容積率變化情況Fig.4 Proportion of Industrial land use intensity and changing tendency of volume rate on Yandu District

圖5 不同行業間土地經濟績效類別比較圖Fig.5 Comparison of land economic performance among different industries

從圖5可以看出，兩個行業經濟績效類別的分布情況相似。不過，HY3400行業每公頃稅收的最大值為1455×104元，均值為386×104元,三類宗地占比53.8%；HY3500行業每公頃稅收的最大值為1072×104元，均值為371×104元,三類宗地占比54.3%，從三類*以上宗地的畝均稅收看，HY3400行業的平均發展狀況略優于HY3500行業。

從圖6可以看出，HY3500行業的最大容積率是3.45，均值2.45，二類**宗地占比14.5%，三類宗地占比50.8%。HY3400行業最大容積率是2.41，均值1.90，二類**宗地占比9.3%，三類宗地占比66.41%，從三類**以上宗地看，HY3500行業的容積率績效好于HY3400行業。

圖6 不同行業間土地利用強度績效類別比較圖Fig.6 Comparison of land use intensity among different industries

（3）同一行業中用地績效變化情況的驗證。通過比較同一行業中每公頃稅收及每公頃營業收入的最大值、最小值及平均值，可以了解該行業的整體發展水平。通過分析HY3400行業中各類用地的分布情況，從圖5（a）可以看出該行業中三類宗地最多，一類和二類**宗地的每公頃稅收最大值分別是1455×104元和386×104元，每公頃相差1069×104元，表明該地區存在值得學習的行業龍頭企業，但行業整體發展情況一般。從圖6（a）可以看出，75.6%的宗地的容積率低于1.0，表明該行業大多數宗地的土地利用強度有待提高。實地驗證發現利用責任定位法劃分的通用制造業（HY3400）行業宗地的績效類別與實際用地績效情況吻合。

4 研究結論

（1）責任定位法具有科學性。評價方法是否科學，需要驗證評價結果是否與實際情況、行業發展情況相符。依據責任定位法在鹽都區工業用地績效評價中的應用情況，證實宗地績效編碼的含義與宗地實際用地績效情況相符，表明績效編碼能夠客觀、合理地解釋實際用地績效，具有科學性。

（2）責任定位法可操作性強。雖然綜合評價法操作簡單，但權重確定的主觀性、評價分值的綜合性會導致評價結果的內涵含糊，針對性不強。責任定位法是對每個評價指標直接分等定級，確定它們的績效等級后合成績效編碼。指標代碼不涉及權重確定和綜合得分問題，不存在信息綜合現象，各指標等級是依據當地政策等法律法規、企業用地效益統計規律及德爾菲法確定的，盡可能地維護了評價結果的客觀性，簡單實用。

（3）責任定位法具有指導性。利用責任定位法編制的績效編碼，能夠直接指導企業和管理部門采取相應措施管理工業用地。各部門可以根據自身管理工作的需求，提取和利用相關指標代碼，及時有效簡化日常管理工作。稅務部門可根據每公頃稅收指標代碼，查找企業的偷稅漏稅行為，及時制止此類行為。招商部門可提取二類績效以上宗地的每公頃稅收數據及容積率數據，作為招商引資的下限。土地監管部門可提取落后淘汰類宗地的信息，制定用地績效提升和清退措施。

（4）責任定位法具有通用性。責任定位法、綜合評價法都可以評價工業用地的績效，但責任定位法可以直觀展示每宗地用地績效的具體情況。只要確定評價區域內各評價指標績效等級的下限，就可以編制績效編碼來比較同一地區內同一行業間或不同行業間用地績效的具體差別，分析不同區域同一行業或不同行業間用地績效的高低。

制度實質上是個人或社會對事物之間的某些作用或某些關系的一般思想習慣[11]。制度是為約束在謀求本人效用或財富最大化過程中個人行為而制定的規章、程序和倫理道德的行為規則[12]。基于意識形態是影響經濟增長的制度因素的理念研發的責任定位法，有助于從意識形態上培育集約利用制度，對于挖潛存量、控制增量，提升資源利用效率，促進工業經濟轉型升級，促進城市經濟可持續發展具有重要的意義。

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