國家儲備林建設面臨的問題及對策建議

汪 霄 劉佳惠 劉 靜 馬素潔 朱雨菲 劉 雨

（1.南京工業大學土木工程學院，江蘇 南京210000；2.南京工業大學經濟與管理學院，江蘇 南京210000）

隨著我國經濟社會快速發展，木材資源逐漸供不應求。為解決這一問題，國家儲備林政策正在一步步推行。我國實行儲備林政策，是為了改善我國木材資源緊缺的局面，也是改善生態環境、建設社會主義生態文明的重要舉措。然而，目前儲備林政策正處于前期發展階段，存在諸多不完善的內容。我國森林供給能力也無法滿足生態需求和社會需求。因此，急需進一步細致分析，并提出針對性的對策建議，提升我國儲備林項目建設成效。

1 國家儲備林建設現狀

1.1 儲備林建設模式多樣

2012年國家開始在湖北等7個省區試點國家儲備林建設，到2015年12月底為止，試點地區擴大到湖南、福建等15個省區，財政補助資金達18億元。從試點項目情況看，目前國家儲備林建設主要采用的4種形式，分別是“統貸統還、融資擔保、契約管理、按期還款”的廣西模式，“分貸分還、借用管還、政府回購、委托代建”的天津模式，“市級統籌、市縣分擔、平臺運作、合同管理”的張家口模式，以及“域外轉型、產業升級、促進改革、保障民生”的吉林森工模式。這4種模式都充分利用了市場經濟的優勢，通過貸款融資，保障了國家儲備林的基礎建設，為推動儲備林的可持續發展奠定了基礎。

1.2 儲備林項目監督管理逐步規范

2016年，國家制定了《國家儲備林核查辦法》，該辦法明確指出，對國家儲備林實行全過程管理。2017年國家林業局出臺了《國家儲備林管理辦法等相關管理辦法》，對國家儲備林科學管理、規范運行進行了進一步規范。目前，我國對儲備林實行4種管理制度，分別為合同契約管理、分級管理、代儲管理及采伐分類管理。合同契約管理規范了我國儲備林所有權、經營權、收益權的實現機制；分級管理和代儲管理，明確規定了國家、省級和市級林業主管部門分級行使管理權的制度；采伐分類管理確定了儲備林采伐齡級、區域、數量。國家儲備林的監督制度逐步規范。

1.3 森林資源存量形勢嚴峻

我國森林資源從齡組結構看，中幼林面積占比較大，而大、特徑級木材較為缺乏，主要依賴于進口。喬木林面積中，中幼齡林占比64.66%，近熟林、成熟林、過熟林面積只占35.34%。從時間跨度來看，1993—2013年，用材林小徑級組株數比例由55%上升至73%，尤其是大、特徑級組由13%下降到5%，下降幅度較大。從樹種結構看，常規樹種過于集中，珍稀用材樹種匱乏。喬木林優勢樹種（組）占全國的52.54%，蓄積占全國的47.47%；人工林優勢樹種中，松杉桉楊面積占59.79%，蓄積占66.22%，但是珍惜樹種如楠木、檀木、杉樹面積占比較小，且逐年下降。從采伐結構看，用材林可采面積逐年下降，而國內木材需求量卻逐年上升。全國用材林可采面積占13%，可采蓄積占23%。對中小徑階木材采伐量由第5次森林資源清查的59%，提高第8次森林資源清查的75%，采伐程度加重。除此之外，用材林可采面積比例也由10%下降到5%。可見，我國森林資源存量形勢嚴峻。

2 國家儲備林建設面臨的問題

2.1 建設資金投入不足

國家儲備林基地建設共1400萬hm2，所需要的建設資金非常巨大。但是政府缺少足夠的資金獨立維持大規模的儲備林建設。根據《2016年農業綜合開發林業項目申報指南》要求，人造林投入資金不低于 2000元/667m2，現有林改培投入資金不低于1000元/667m2。然而，根據財政資金補助資數額來看，平均投入不到200元/667m2，缺口巨大。而且儲備林建設周期長，如工業原料林需要7～8a時間才能逐漸獲取收益，這就要求持續進行資金投入，而長期貸款會給貸款方造成資金安全的壓力。

2.2 保障制度不健全

國家開展儲備林項目以來，給予了大量的政策和資金支持。但是，出臺的制度仍較為單一，系統性和規范性欠缺；儲備林管理辦法也不完善；保障制度不健全、管理辦法不完善。

2.3 林業資源缺口巨大

我國是世界第2大木材消費國，大量木材需要進口，耗費了巨額資金。據前瞻產業研究院預測，到2020年，我國木材缺口將達2億m3，林業資源缺口巨大，在一定程度上對儲備林項目建設提出了巨大的挑戰。

3 國家儲備林的發展建議

3.1 應用PPP融資模式

應用PPP模式，應充分利用市場經濟資源配置優勢、企業先進管理理念和管理方式進行國家儲備林項目的管理。應著力大幅提高項目建設效率和項目建設質量，保障合作雙方利益最大化，發揮對我國儲備林發展的積極作用。全國各地區儲備林項目實施程度不同，發展良好的地區有湖北省、江西省、福建省、廣西壯族自治區等，其中湖北省儲備林發展成績尤為突出。以湖北省為例，“十二五期間”，全省共完成人工造林81.26萬hm2，培育省級林業重點龍頭企業431家，招商引資1000億元，社會資本投入750億元，在全國儲備林的初期發展中起模范帶頭作用，為我國其他省市儲備林的發展提供參考。同時，建設社會主義生態文明的道路任務艱巨，穩定的資金鏈與積極的合作模式尤為重要，應科學應用PPP模式，為儲備林的發展提供穩定的金融基礎與新型的融資方式。

3.2 完善儲備林監管方式

在PPP模式下，企業成為管理者，而政府是監督者，在這種管理模式下，人力資源可以得到合理的分配，政府也可以將人力投入其他工程。管理合同簽訂后，政府及相關部門應在項目開發過程中進行工程監督，一旦出現與合同不符合的情況，及時與項目公司溝通，并及時解決，保障項目正常進行。政府與企業簽訂經營權協議后，在整個項目運營期間，應要求企業按照協議協議對項目設施進行運營和維護。政府、貸款人、投資者和社會居民都應對項目進行監督，以確保項目的運營和維護可以按協定進行。項目建設以及維護工作交予社會資本企業的同時，政府應在企業建設過程中加強監督和管理，合理分工，切實有效地保障建設項目的完成。

3.3 加大林業改培力度

為了改善我國林產品質量低的現狀，應將儲備林項目良種化改培與集約經營進程推進作為木材戰略儲備工作的重心。國有林場與私有林場應全部使用良種壯苗和集約經營培育措施，將生長不良的林木伐除；對珍稀樹種、母樹、生長良好的優級林木保留下來；并及時清除采伐剩余物，以達到改造林地的目的。同時，應制定并完善國家儲備林基地建設技術規程，應通過調整樹種材質結構，提高森林資源總體質量。新造林應采用最高世代良種，套種補植用苗則應選用最優良種源培育的壯苗。新造林立地條件應滿足樹種速豐林標準的最低質量等級，現有林改培應在Ⅱ類以上林地。此外，應根據現實林分生長狀況、造林樹種和培育目標等情況，科學合理確定儲備林技術措施。

4 結語

我國儲備林項目的實施，不僅大幅度推進了我國社會生態文明的宏偉目標，而且對我國木材市場的穩定供給提供了保障。雖然我國儲備林建設目前仍面臨諸多問題，但是，我國儲備林政策正在穩步推行，各項措施也將得到具體落實。隨著融資渠道的進一步拓寬、儲備林監管的逐步完善和林業改培力度不斷增強，我國的儲備林建設進程將進一步加快，林業資源將逐漸充沛，林業結構將持續優化，林產品質量將顯著提升，儲備林的建設將獲得可持續發展。

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