基于國家戰略背景下的援疆規劃編制思考以江蘇對口支援新疆伊犁州規劃為例

程同升

援疆，新中國成立之初就已開展，當時是為了解決區域發展和資源分布不平衡的問題。1996年，國家啟動了第一輪援疆工作，由北京、天津等8省市對口支援新疆；到了2010年范圍擴大到19省市；2016年又上升為長期堅持的國家戰略，援疆工作持續走向深入。在援疆工作中，各對口支援省市根據受援地實際情況編制了援疆規劃，以五年為一個周期，中期進行評估，是援疆工作開展的重要依據。

本文以江蘇對口支援新疆伊犁州為例，對江蘇援疆規劃的目標、思路、項目安排和實施方式進行介紹，同時也對明確規劃定位、加強組織保障、調動雙方積極性等方面提出了相應的建議。

一、江蘇對口支援新疆伊犁州規劃實踐

伊犁哈薩克自治州位于新疆維吾爾自治區西北部，下轄伊犁州直、塔城地區和阿勒泰地區，素有“塞外江南”的美譽，是古絲綢之路北道要沖，同時也是多民族聚集地（有哈薩克、漢、維吾爾等47個民族）。截至2015年底，總人口466.2萬人，城鎮人口259.67萬人，城鎮化水平55.7% 。江蘇對口支援伊犁州，以州直地區為主。本輪規劃的主要內容如下：

1.緊扣時代發展背景的規劃目標

圍繞推進社會穩定和長治久安的根本目標，搶抓絲綢之路和霍爾果斯經濟開發區建設的重大機遇，通過經濟、干部、人才、教育、科技、文化、衛生援疆等多種舉措，進一步推動伊犁地區能源、礦產、土地等資源優勢充分發揮，充分利用向西開放的區位優勢，充分挖掘歷史文化、風情旅游等人文優勢，使伊犁地區經濟實力進一步提升、各族群眾生活進一步改善、城鄉面貌進一步改觀、公共服務水平進一步提高、基層組織和反恐維穩能力建設進一步加強、可持續發展能力進一步增強，幫助伊犁地區發展成為天山北坡經濟強區、中心城市、向西開放橋頭堡、世界級旅游精品和絲綢之路經濟帶核心支點，確保伊犁地區與全國同步實現全面建設小康社會目標，確保受援地區保持社會穩定和長治久安。

2.體現保障民生、促進團結的規劃思路

（1）堅持以保障民生為重點，凝聚民心民力

民生連著民心、民心激聚民力，提高各族群眾的生活水平，是伊犁長治久安的根本所在，也是援疆工作的首要任務。以滿足受援地群眾實際需求為出發點，集中力量辦成一批群眾看得見、用得上、有成效的民生項目。堅持就業第一，重點突出“80、90、00”后年輕人、未就業高校畢業生、農村富余勞動力就業，加大培訓、轉變觀念、掌握技能，幫助引導他們有能力用勤勞雙手創造幸福生活。充分發揮江蘇先進教育理念，重點抓好雙語教育和基礎教育，全力推進職業教育，扎實推進特殊教育，強化思想政治教育，使學校成為培養合格人才的堅強陣地。持續實施安居工程，切實解決好安居與富民問題，讓各族群眾住得方便舒心，生計有保障，致富有希望。

（2）堅持以促進就業為導向，助推產業發展

發展是解決一切問題的總鑰匙，也是改善民生、實現社會穩定和長治久安的基礎性工作。增強伊犁造血功能和自我發展能力，必須以產業培植、園區聚集來提升構建現代產業體系，以群眾能參與、能上手、能掙錢、能就業、能致富作為產業發展前提和工作重點。搶抓絲綢之路和霍爾果斯經濟開發區建設的重大機遇，積極助推受援地現代農牧業、紡織業為主的勞動密集型產業發展，圍繞旅游、商貿物流、能源開發利用、少數民族傳統手工藝和農副特色產品加工等重點領域，培植產業、拓展就業，提升技能、實現價值，真正讓各族群眾直接享受產業援疆成果。

以適應伊犁生產力水平、各族群眾專業化知識能力、生態可持續的產業為重點，合力提升招商引資工作水平，形成以江蘇為主戰場，拓展長三角、珠三角的廣闊招商格局，加快打造“日月星珠”企業集群，壯大經濟實力、促進民生改善。

（3）堅持以智力援疆為支撐，提高自生能力

人才資源是第一資源，人才資源短缺是制約受援地發展的瓶頸問題。以能力提升為目標，充分發揮江蘇“人才大省”優勢，積極采取請進來、走出去等方式，加強州直人才隊伍建設，加大伊犁本土人才培養力度。創新推動長治久安“六大人才培養工程”，確保智力援疆更貼實際、更有成效。

依托援疆渠道，加強各類高層次緊缺人才的培養，既要突出經濟領域、教育衛生領域，也要圍繞實現社會穩定和長治久安總目標，加大公安干警、維穩專業人才以及城市管理、社會管理、對外開放等領域人才的引進力度。注重加強各民族人才尤其是少數民族人才的培養，強化知識，提升能力，加快培養一支帶不走的高素質當地人才隊伍，有效提高受援地自我發展能力。

（4）堅持以“嵌入式”援疆為特色，促進民族團結

穩定是新疆的大局，是最大的民生，民族團結是最大的政治、也是維穩的根基。堅持把擴大交流交往作為促進民族團結的有效舉措，深入拓展“小援疆”模式，放大“嵌入式”特色，積極引導各族群眾特別是少數民族群眾到內地求學、務工、經商、居住，有組織有計劃地做好勞務輸出，統籌開展文化交流、群眾聯誼、考察學習活動，拓寬蘇伊兩地交流交往，讓各族群眾切身感受祖國大家庭的溫暖。

堅持將“去極端化”作為緊迫任務，將援疆項目的實施過程融入宣傳群眾、引導群眾，助推各族群眾牢記恩情、懂得感恩、擦亮眼睛、明辨是非。充分發揮江蘇文化大省優勢，進一步加強蘇伊兩地文化交流，加強公共文化服務體系建設，加大文化精品創作力度，實施好文化惠民活動，引導各族群眾在精神上遠離宗教極端，崇尚現代文明。

3.符合政策、滿足需求的項目安排

根據第二次中央新疆工作座談會精神、第四次全國對口支援新疆工作會議精神和國家發展改革委辦公廳《關于開展“十三五”對口支援新疆經濟社會發展規劃前期研究和編制工作的通知》，在確定援疆項目時，重點考慮以下幾個方面：一是符合中央關于新時期對口援疆工作各項方針政策和重點支持領域，不安排樓堂館所以及《對口支援新疆項目管理暫行辦法》第五條規定的各類項目；二是優先安排中央明確要求、受援地區迫切需求的項目，重點向就業、教育、人才、產業、反恐維穩、交往交流交融等有利于改善民生、爭取人心、促進穩定的領域傾斜；三是優先保證“十二五”續建項目資金需要，確保援疆工作平穩有序推進；四是優先安排前期工作達到一定深度、建設條件較好、受援地區配套資金籌措方案落實的項目；五是對于涉及伊犁地區的普惠性援疆項目，由援伊指揮部統籌安排，堅持統一規劃、統一標準、統一政策、統一實施，進一步提高援疆資金的使用效率。

4.靈活多樣的項目實施方式

根據《對口支援新疆項目管理暫行辦法》，結合伊犁州的實際情況，確定援疆項目實施方式為：援疆項目按援建方式分為交鑰匙項目、交支票項目和聯合共建項目，由支援方、受援方協商確定。交鑰匙項目由支援方組建項目法人或作為項目建設責任主體（以下統稱項目法人）；交支票項目由受援方組建項目法人；聯合共建項目由援受雙方聯合組建項目法人。援疆項目建設嚴格執行項目法人、招投標、工程監理、合同管理、竣工驗收等基本建設制度。援疆項目建設實行項目長制，以受援方縣（市）為單位，由援受雙方各確定一名相關負責人作為項目長，負責統籌協調和及時解決本區域內各類援疆項目在前期工作、工程建設過程中出現的困難和難題，對項目實行全過程督辦，確保項目順利實施。援疆項目的征地拆遷、場地整理、市政配套等工程建設所必須的基礎性工作由受援方負責組織實施，所需投資應按規定納入項目工程概算，資金來源原則上由受援方負責，特殊情況由援受雙方協商解決。援受雙方建立溝通協調機制，明確各自責任，各司其職，及時通報項目前期準備、項目報批、資金撥付、工程建設進展及監督檢查等情況，共同推進援疆項目順利實施。交鑰匙項目由支援方負責監督檢查，交支票項目由受援方負責監督檢查，聯合共建項目由支援方會同受援方共同負責監督檢查。

二、對援疆規劃的幾點思考

1.進一步明確規劃定位

從規劃體系上來看，援疆規劃不在法定規劃序列之內，但從內容上應屬于國民經濟和社會發展規劃的專項規劃，規劃必須與受援地國民經濟和社會發展規劃相銜接，是受援地國民經濟和社會發展規劃的重要組成部分，但不能代替當地的國民經濟和社會發展規劃，是為受援地的發展起“助推、幫助、促進”作用，而不是主體作用。援疆規劃的重心是指導援疆工作順利、有序開展，目的在于完成好援疆工作各項任務。

2.加強規劃組織保障

援疆工作需要援受雙方緊密配合共同完成，援受雙方要加強援疆工作的組織領導，加大工作推進力度，確保援疆規劃的實施。援疆省市指揮機構要在受援地黨委政府的領導下開展工作，同時要發揮受援地在援疆工作中的主體作用，援受雙方要建立和完善援疆工作溝通協調機制，形成工作合力，共同做好援疆工作。

同時，援疆規劃一經批準確定，必須嚴格執行，各級、各部門不得隨意修改、調整。確需修訂的，需要嚴格按照程序辦理。援疆省市在編制援疆項目年度計劃和工作計劃時，必須以援疆規劃為依據，并與之相銜接。

3.建立與援疆干部任期相結合的規劃評估機制

要圍繞援疆規劃目標和任務，完善中期評估和后期評估機制，強化跟蹤監測，對發現的問題進行及時糾正，為中期調整和今后編制規劃提供依據，使援疆規劃更加科學合理。援疆規劃中期評估應與援疆干部的任期相結合，將規劃中期評估與修編作為援疆干部壓茬交接的重要內容，由新一批援疆干部組織規劃修編工作，努力使援疆干部工作任期目標與規劃目標一致，這樣更有利于規劃的組織實施，也便于對援疆工作的考核。

4.充分調動援受雙方積極性

援疆工作必須要由援受雙方共同努力、相互合作，才能有力有序有效推進。要做好援疆工作，必須調動援受雙方的積極性。為充分發揮支援方的積極性，使援疆工作更加符合受援地的實際情況，貼近老百姓的需求，建議在編制援疆規劃時，既要有國家確定的規定動作，又要有自選動作，自選動作要根據受援地不同情況，包括不同的優勢、不同的需求確定援疆工作內容，也要發揮支援方的優勢，增加自選內容。

三、結語

隨著援疆工作上升為長期堅持的國家戰略，援疆規劃也應成為新疆各地國民經濟和社會發展規劃的重要組成部分，具有相應的法律地位；同時還需要進一步完善規劃實施保障機制，建立援受雙方統一協調的組織編制方法，以及與援疆干部任期相結合的規劃評估調整機制，使援疆規劃得到有效的實施，真正的成為援疆工作的行動綱領。