我國科學數據權益保護問題及對策*
——基于共享政策的文本分析

李秋月 何祎雯

（1.商洛學院圖書館 陜西商洛 726000；2.西北農林科技大學圖書館 陜西楊凌 712100）

科學數據共享有利于科學技術的交流和發展，國內外也都在大力推動科學數據共享；同時，保護科學數據創造者對科學數據的相關權利符合知識產權法的要求，通過保障創造者權利、維護創造者利益的方式鼓勵科學數據的生產，目標都是促進人類科學技術的長遠發展，關鍵在于如何解決科學數據的權益保護問題。本文以科學數據共享法規和政策分析為基礎，探尋解決科學數據權益保護問題的對策。

1 研究綜述

關于科學數據權益保護以及科學數據共享政策的研究，近年來引起了國內學界的重視。司莉和辛娟娟分析了研究人員、研究機構、數據中心、用戶、資助者和出版者這六個主體之間的利益訴求關系，認為科學數據共享的最大障礙是科研人員共享意識薄弱，提出共享應該建立在共同利益和互相尊重的基礎上，達到各方面的利益平衡[1]。黃鼎成等人從法理的角度探討了科學數據共享法規體系建設的原則、可行性以及需要解決的問題[2]。劉潤達圍繞科學數據共享授權相關問題進行分析，提出科學數據門戶方案[3]。徐先東和朱雪忠用沖突模型得出科學數據共享性與知識產權專有性之間的沖突屬于非完全對抗性沖突，只要引入被賦予一定權力的中間協調人，就會出現穩定解，實現科學數據的共享[4]。宋戈和胡文靜調研分析了國外強制性開放科學數據政策，提出制定利益平衡政策等適應國內情況的建議[5]。黃如花[6]、謝艷秋[7]和李娟等人[8]對國外科學數據共享政策有研究和綜述。

當前研究集中在科學數據的管理、國外科學數據共享政策調研以及科學數據共享利益平衡的理論研究上，缺乏從科學數據共享政策的角度對科學數據權益保護進行專門性的實證研究。

2 研究設計

大量科學研究和實踐證明，科學數據共享對科學發展有很大的促進作用，同時，科學數據的知識產權保護有利于維護數據生產者的積極性，一定程度上也有利于科技進步和人類發展。我國作為科研投入大國，研究與實驗發展經費連續多年保持穩定增長，科學數據與科研成果產出量巨大。要想在科學數據共享方面有顯著突破，對其權益的保護就是前提。科研數據權益問題，是利益相關方權利與義務關系之間的平衡問題，也是法律法規和政策是否先行、完善的問題。

2.1 概念界定

本文涉及的科學數據，指的是狹義概念上的科學數據。取《中華人民共和國科學數據共享條例》（專家建議稿）的界定：“國家財政性資金資助的科技活動產生的原始觀測數據、探測數據、試驗數據、實驗數據、調查數據、考察數據、遙感數據、統計數據、研究數據以及相關的元數據和按照某種需求系統加工的數據等。”[9]第一，科學數據產生于國家財政性資金資助的研究活動；第二，必須是科技活動而非人文活動產生的數據；第三，包括相關元數據以及按照某種要求系統加工的數據。基于以上概念界定，本文分析的科學數據共享政策即自然科學領域的科學數據共享政策。

2.2 研究目標與方法

采用文本分析法對所選科學數據共享政策的內容進行分析。選取不同級別共14個科學數據共享政策或法規，包括氣象、地震、測繪、水文水資源、林業、農業等重要領域，從權益主體、權益分配機制、救濟途徑、安全與質量保證這四個與科學數據權益保護相關的方面來分析其共享政策的要義，總結政策或法規對權益保護的側重點，并通過對比和總結發現我國科學數據權益保護存在的問題，提出針對性的建議。

表1 科學數據共享法律法規一覽表

3 研究過程與分析

3.1 權益主體分析

科學數據管理中的權益主體一般指科學數據的采集、加工、處理、存儲、服務和使用過程中享有權利和承擔義務的單位和個人。由法律文本分析得出，我國各科學領域數據管理的權益主體大體可歸納為三個部分，即生產者、提供者和使用者。

表2 科學數據共享法律法規權益主體統計表

根據《地震科學數據共享管理辦法》，地震科學數據的生產者不僅限于專門監測地震數據的政府部門或單位，還包括其他部門或單位。例如重大工程為保障安全而設置監測臺網監測地震，這些監測臺網產生的數據也屬于該辦法規定需要共享的科學數據。正因為地震科學數據的生產者并不單一，所以地震科學數據需要專門收集起來以便統一管理和提供利用，由此該辦法第十一條提出“匯交者”的概念。地震科學數據的生產者即匯交者，生產單位即匯交單位，匯交者（生產者）向地震科學數據共享服務機構匯交各自生產的地震科學數據。

測繪數據的生產者是各類投資的測繪項目，匯交者是該項目單位或項目出資人，匯交者將數據匯交給相對應的測繪行政主管部門，該部門再移交給測繪成果保管單位保管，保管單位只負責數據的管理，而提供者依然是各級測繪行政主管部門。對于使用者，該條例用有償使用的規定做一限制，第十九條規定，除用于國家機關決策和社會公益性事業以及各級人民政府及其有關部門和軍隊因公共利益需要之外的，測繪成果依法實行有償使用制度。

對于水文數據的使用者，分為匿名用戶和注冊用戶，注冊用戶需要申請定制服務，對申請事項也有詳細規定，由水利部水文局、流域機構水文局或各省級水文機構負責對申請的審核和批準。

農業科技活動工作者有義務將開展科技活動所獲得的數據匯交給上一級的農業科學數據中心，并且專門制定《農業科學數據匯交管理辦法》，對匯交程序、要求、匯交計劃等事項做了詳盡的要求。實行層層匯交制度，子課題承擔單位負責向農業科學數據共享中心匯交，農業科學數據共享中心負責向國家科學數據中心匯交。

《青海省地理空間數據交換和共享管理辦法》和《湖南省地理空間數據管理辦法》中規定，地理空間數據的生產者也是匯交者，提供者通過地理信息公共服務平臺向使用者提供數據。例如，作為單位的使用者可以向測繪地理信息管理部門提出地理信息公共服務平臺共享接入申請，接入后即可共享數據。

圖1 科學數據共享權益主體關系圖

從權益主體方面分析發現：一、一般而言，規定中對科學數據生產者基本沒有作出明確的界定，既沒有定義，也沒有列舉。有的規定可以從對具體科學數據的定義中推測出科學數據的生產者，有些則很模糊。模糊的生產者，會造成后續對生產者權益分配機制的討論中出現混亂。二、《地震科學數據共享管理辦法》和《中華人民共和國測繪成果管理條例》與其他的規定相比具有差異性。由于地震和測繪項目的特殊性，往往它們的研究工作是通過政府或者資金雄厚的團體支持某個項目來實施的。這就使得這些數據的收集往往是有限的、可以控制的、與工程項目緊密相關。雖然數據的生產者并沒有在規定中被明確規定，但是提出了“匯交責任者”這一概念，這就完善了數據由生產到上交這樣一個過程，而過程中的一系列權利義務也更具有可分析性了。三、這些數據的提供者都是自上而下的體制，最頂層的國務院及其下屬部門負責國家級別的科學數據管理工作，各地方政府及其下屬各部門負責地方科學數據管理工作。《國家科技基礎條件平臺建設水文水資源科學數據共享管理辦法》和《農業科學數據共享管理辦法》規定，政府及其部門負有建設數據共享平臺任務。不足的是，很多條例雖然規定了不同級別的政府部門管理不同范圍的數據共享工作，但是并沒有厘清上下級具體的事務關系，例如數據上繳渠道、時間期限、數據認證、數據申請獲取等等。四、使用者一般都是按照對數據的使用目的來劃分的。總的來說分為用于經營目的和用于非經營目的兩類，非經營目的中又有政府部門建設、救災等事務，科研教學工作等等。厘清三個權益主體，對于各主體間的權益才能夠做更清晰的分配，也才能分析已有的分配機制是否合理。總的來看，按現在的權益主體劃分來看，生產者和提供者是不夠明確的，而使用者相對比較完善。

3.2 權益分配機制分析

科學數據的可持續共享離不開有效的權益分配機制。為了使科學數據發揮最大的價值，我國建立了強制性的科學共享機制。

在《氣象資料共享管理辦法》中，氣象資料的生產者和提供者屬于同一單位，因此在生產者到提供者的過程中不存在權益分配問題。而使用者的權益分配可以根據其使用氣象資料所從事的活動的性質有不同的分配方式，使用者享有有限的、不排他的使用權，同時必須遵循一定的規則，例如不得有償或無償轉讓氣象資料，不得用作經營用途等。對使用者的使用規范限制較多，對提供者的義務在第十九條中也作了較為具體的規定。

《地震科學數據共享管理辦法》第四條第二款“鼓勵各界參與數據共享工作”，第十、十一條：“應當匯交”“匯交責任單位負責敦促匯交責任人及時匯交”，第二十八條第一款規定生產者不匯交會受到相應責罰。這里的“鼓勵”所體現的自愿匯交數據的意思與“敦促”所體現的強制匯交數據的意思相矛盾，而責罰的條款說明生產者確實有匯交數據的義務，是強制上繳數據的，但是規定中只提及這一義務，而未提及對生產者經濟利益的保護，因此推斷上繳的數據可能是無償的。第二十七條提及“將所獲得的地震科學數據直接或者變相轉讓，致使數據提供者的權益受到損害要受到相應的責罰”，一定程度上保護了生產者的利益。同時，第十三條規定生產者對數據質量負責，數據匯交責任單位對數據質量有監督責任。數據提供者有對匯交來的數據進行匯集、整理、保管和服務的義務，根據使用者工作單位性質、利用數據從事活動的屬性和提供數據的形式有償或無償提供數據，第二十六條規定提供者不對使用者因為使用數據產生的損失和不利后果負責，即只負責提供數據。使用者對數據有有限的、不排他的使用權，義務是必須遵循一定的規章制度來使用，不得轉讓或利用數據從事經營性活動，必須在成果中注明數據來源，并且有義務反饋數據使用情況、產生的效益、意見和建議。由此可見，對生產者利益的保護相對較弱，更多的是規定其義務，權利和義務明顯不對等。

第七條的無償匯交制度說明測繪成果的生產者有匯交數據用以共享的義務，并且對測繪成果副本或者目錄也有相關匯交規定。作為測繪成果提供者的各級測繪行政主管部門，有權利對下級測繪行政主管部門、測繪成果保管單位和承擔測繪項目責任人的違反條例行為責令改正，并通報批評。義務是規定時間內將測繪成果移交保管單位，對成果進行加工、編制和開發利用工作，鼓勵和促進成果的社會化應用。使用者不能擅自公布地理信息數據，不可擅自有償或無償轉讓測繪成果。對于測繪成果的使用，采取放開政策，由測繪項目出資人和使用人簽訂書面協議，明確規定權利義務等事項，但是涉及著作權保護和管理的，則依據相關法律法規執行。

根據第二十九條規定，使用者有義務向各級水文機構組織反饋其研究結果和數據，第十二條對用戶的義務列了四款：不得有償或無償向他人轉讓共享數據；在指定用途內使用數據；在使用數據而取得的成果中要注明數據來源；對將數據用于項目的反饋規定。使用者匿名和注冊使用數據享有不同的使用權限，包括瀏覽服務和定制服務。數據提供者有收集、保存數據的義務，并要已批注用戶申請的備案工作。數據生產者對數據享有的署名權受到保護，然而對于數據的質量沒有相關規定。

在《林業科學數據共享辦法》中，沒有明確指出科學數據的生產者，因而也不存在生產者的權利和義務問題。而提供者負有無償或有償向數據使用者提供數據的義務，管理各級的數據共享，進行網絡共享建設等。而使用者的權益分配可以根據其使用氣象資料所從事的活動的性質有不同的分配方式。

對于交通運輸科學數據，公務用戶、公益性用戶、經營性用戶和公眾用戶這四類用戶具有不同的使用權限，都享有有限的、不排他的使用權。用于非經營性活動的數據不得用于經營性活動。第七條規定提供者應向公眾免費提供數據，但是對企業、事業單位從事經營性活動的，除了資料復制和交付成本費之外可以補償性收取資料加工費。各級交通運輸主管機構負責相對應范圍內的科學數據的管理。

《農業科學數據共享管理辦法》在對共享主體的權益分配上重點突出。對數據的生產者（數據匯交義務人）規定了較多義務，主要有：為數據的真實性和質量終身承擔責任；必須匯交數據，制定匯交計劃并且嚴格按照匯交辦法中形式和程序的規定來進行。而對匯交的科學數據，匯交義務人享有發表權、署名權、修改權、保護科學數據完整權和使用權等。提供者有按照用戶類型向用戶提供一定權限的數據的義務，管理數據的義務以及監督數據匯交計劃的執行等義務。使用者不得將數據向國內外其他單位和個人有償轉讓或者用于經營性活動。總之，層層匯交制度以及對匯交義務人匯交義務的詳盡規定是農業科學數據共享規定的特點。

省市級科學數據共享規定中主要側重于建立和維護共享平臺，通過共享平臺來提供服務。因此，關于權益分配方面主要規定了相應政府的領導責任；對應信息資源共享主管部門對信息資源共享平臺的建設、管理和維護責任；數據生產單位對數據的匯交責任以及不同用戶對數據的使用權限等規定。對具體共享內容做了較為詳細的目錄，以便基層各單位按要求匯交數據。

圖2 科學數據共享主體權益分配圖

在權益分配機制方面，根據上述的分析可知：首先，由于科學數據資料的生產者不明確，導致生產者的權利和義務不清。在“匯交責任者”這一概念上，其義務是相當明確的，即向數據提供者無償地上交完整的正確的數據（測繪成果中的副本或目錄），這是對匯交責任者義務的規定，保證了科學數據的豐富性和完整性，但是很少提及匯交責任者的權利。即便使用者使用數據時是有償的，數據的生產者雖然付出了極大的努力，也很難保證能夠有所回報，這就體現了權利和義務的不平等。其次，條例雖然在經濟上沒有保護數據生產者的權益，在精神上還是有一定的保護。例如，使用者在使用數據時，有注明數據出處的義務。免費獲取的數據不可用于營利目的等等。第三，所有的條例無一例外的都把側重點放在了使用者身上，包括使用者的身份類別、數據的使用方法、違反條例所要承受的處罰等等。有些比較完善的條例中規定了使用者有義務保證數據安全、不得披露數據，甚至需要對數據的使用結果做出反饋，從而變成了第二輪數據生產者。對于這些義務是強制的、占絕大多數的，而很少有條例對提供者提出要求，保障使用者權利。例如對數據提供者的數據發布時間給出一個期限，當使用者申請了數據獲取之后，數據提供者需要給出規范化的回應，這樣至少可以保證使用者的使用權利。

3.3 救濟途徑分析

司法救濟是維護權益的必要保障。《中華人民共和國科學數據共享條例》（專家建議稿）第四十五條規定，凡是涉及科學數據投資者、生產者、使用者和管理者各自的法律權益的爭議，最終都應當可以獲得司法途徑的救濟。根據文本內容的分析，司法救濟途徑大致包括五種：責令改正、批評警告、行政處分、罰款、刑事責任。在各個共享規定里救濟措施的有關規定有一定的相似性，但是，第一、不同領域的法規其救濟措施的程度差異太大，有些涉及刑事責任，有些則只是停止數據供應，有些涉及罰款，有些則沒有罰款，至今還沒有出臺一個綜合性的科學數據共享的法律對各領域的規定進行統一。第二、同一類型的主體在不同領域里得到的救濟途徑差別很大，這個與該領域共享規定中對各主體權益保護的傾斜程度有關，側重保護哪個主體，相應的對侵犯其權益的主體方的處罰則規定的較多，這也反映了同級法律的處罰不對等，權益保護不平衡。第三、對涉及國家安全或涉密數據都作了嚴格聲明，遵守《中華人民共和國國家秘密法》及其他保密相關法規，否則承擔刑事責任。總之，救濟途徑規定的完善程度與該條例或辦法的完善程度有直接正相關關系，越完善的政策里對救濟途徑的規定越詳盡。

圖3 科學數據共享權益保障途徑統計圖

3.4 安全與質量保證分析

在科學數據的安全與質量方面，科學數據的生產者、提供者和使用者都對數據安全負有一定責任，但是文本中并未對數據安全和質量都做了規定。對數據質量的規定有：生產者或匯交者對數據質量負責，保證數據的真實性、準確度和完整性，《農業科學數據共享管理辦法》甚至規定要終身承擔責任；匯交者對質量要有說明；主管單位要對質量進行檢查、監督和評估。對于數據安全，數據保管者應該采取各種措施保證數據安全，數據交換平臺也要保證數據的安全傳播和利用。特點有：一、幾乎所有的條款都認為有一部分科學數據可能是涉密的，對于這部分涉密的科學數據，有專門的保密法律法規進行約束。法規對于可能危及國家安全、影響政府政務、涉及個人隱私的數據有嚴格和明確的規定，均納入了保密性運行機制中進行管理。同時，對參與這些數據的開發人員、管理人員，都簽訂了保密協議。幾乎所有科學數據共享管理辦法都表示，在提供、使用和保管涉密數據時，必須遵守《中華人民共和國保守國家秘密法》等法律、法規的規定。二、比較特殊的是地震和測繪科學數據管理辦法中規定了匯交責任單位有對數據安全和質量進行監督的義務，甚至對測繪成果保管單位的保管制度、保管設備也有嚴格標準。三、使用人都有不允許有償或無償轉移數據，或利用數據從事商業活動的規定。數據在公布之前都需要進行認證和審核。但總的來說，國家更加注重科學數據的安全性，較少關注數據的質量。對質量的監管，可能比安全監管更加困難。

圖4 科學數據共享主體安全與質量責任圖

4 存在的問題及對策

4.1 政府必須作為科學數據共享中間環節的協調者

在現行法規中存在的最顯著也是最根本的問題是權益分配問題，權益分配矛盾在科學數據共享這一具體領域，往往表現為知識產權的爭議，即知識產權的專有性和排他性與科學數據共享性之間構成矛盾。

通過分析權益主體可知，在沒有任何外部約束的條件下，理性的知識產權權利人是不會共享自己的知識產權的[4]，即自己的研究數據。而使用者又有使用科學數據的需求，同時也必須要有這種數據的共享才能避免重復勞動，使數據增值，才有利于科技的創新。因此，在這種矛盾下就需要第三方進行協調，即政府作為數據的收集者和提供者，平衡雙方的權利和義務。我國在知識產權法治進程的同時已經建立了基礎科學數據共享平臺以及其他各領域的科學數據共享平臺。而美國早在1991年7月就發布了“全球變化研究數據管理政策聲明”，標志著美國聯邦政府明確提出將“完全與開放（Full and Open）”的數據共享策略作為國家科學數據共享的基本國策。美國國家研究委員會在其研究報告中指出要遵循“數據的價值在于使用”的原則，對科學數據的“完全與開放”獲取原則應被采納，并將其作為公共自主研究所產生的科學數據交換的國際標準[3]。

由此可見，科學數據共享與知識產權的矛盾需要中間協調方來協調，涉及的各個主體的權利義務關系也需要明確的法律法規來平衡，并且協調方得有一定的權力，而政府建設科學數據共享平臺、推動科學數據共享并擁有一定權力，因此作為中間協調者最為合適和必要。

4.2 在個別試點領域進一步完善科學數據共享條例

根據分析，我國現在還沒有一個完整的、綜合性的科學數據共享條例，更不用說綜合性的法律法規了。這使得現行的各領域的管理辦法存在規定不統一、處罰程度差異大等特點。這里建議引入行政管理中的公共政策擴散理論（Policy Diffusion），即一種政策活動從一個地區或部門擴散到另一地區或部門，被新的公共政策主體采納并推行的過程。對于這一理論的分析一般可以從三個維度進行：時間、空間和行動主體。根據王浦劬教授的研究[10]，可以了解到中國的公共政策創新擴散有其自己的特點：即中國的特定行政主體對中國的公共政策擴散有著特殊的作用。中國公共政策擴散的基本模型可分為：自上而下的層級擴散模型、自下而上的吸納輻射擴散模式、同一層級的區域或部門間擴散模式和不同發展水平區間政策跟進擴散模式。

自上而下的層級擴散模式更適合我國科學數據的共享工作開展。這種層級擴散的路徑包括兩類：自上而下的全面鋪開；另一種是“政策局部地區試點——全面推行”。《地震科學數據共享管理辦法》和《中華人民共和國測繪成果管理條例》實施時間相對較早，內容也比較完善，無論是從權益分配機制還是救濟途徑等各方面來說，都比較相似。因此可以先優先完善這兩個領域的條例，以其為試點，進行效果的評估，并加以改進，最后再推廣至其他領域。這樣既可以保證條例的實施效果，又可以保證各條例的規定程度相對平衡。

4.3 權衡科學數據的保密和公開

所調查的14個法律法規中，皆有對保密數據的相關規定。權衡科學數據中保密與公開的關系，一方面做好必要的保密審查。采取數據安全控制措施，對匯交的數據進行安全核查，分級評估數據安全風險，按照數據安全標準定期或不定期對數據進行審查；控制用戶訪問權限，通過客戶認證技術做好用戶身份審查和使用范圍等信息的監控，保證不同保密級別數據的知識產權保護；采用入侵檢測技術等防止不法分子利用信息嵌合、數據挖掘等技術竊取并泄露國家秘密；另一方面也要嚴格做好信息公開。公布科學數據目錄，明確數據申請步驟規范，對數據提供者的答復時間作出一定限定，保證公民獲取信息的權利，保證信息在合法前提下無障礙流通。總之，科學數據的保密和公開都要有制度的規范，在保證科學數據安全和知識產權的同時做好數據的公開，促進數據的傳播和交流。

（來稿時間：2017年5月）

1.司莉,辛娟娟.科學數據共享中的利益平衡機制研究[J].圖書館學研究，2015（1）：13-16.

2.黃鼎成,李曉波,莫紀宏.科學數據共享法規體系建設的若干思考[J].中國基礎科學，2003（6）：38-43.

3.劉潤達,孫九林,廖順寶.科學數據共享中數據授權問題初探[J].情報雜志，2010（12）：40-43.

4.徐先東,朱雪忠.知識產權專有性與科學數據共享性的沖突研究[J].武漢理工大學學報，2007（7）：164-167.

5.宋戈,胡文靜.國外強制性開放科學數據政策調研與分析[J].圖書情報工作，2016（5）：61-69.

6.黃如花,邱春艷.國外科學數據共享研究綜述[J].情報資料工作，2013（4）：24-30.

7.謝艷秋,錢鵬.國外科學數據共享政策的發展研究[J].新世紀圖書館，2014（1）：67-71.

8.李娟,劉德洪,江洪.國際科學數據共享原則和政策研究[J].圖書情報工作，2008（12）：77-80.

9.中華人民共和國科學數據共享條例（專家建議稿）立法釋義. [EB/OL].[2017-04-10]. http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp?id=22235.

10.王浦劬,賴先進.中國公共政策擴散的模式與機制分析[J].北京大學學報，2013（11）：14-23.