政府職能的經濟學思考

■宋圭武

（中共甘肅省委黨校，甘肅 蘭州 730070）

所謂職能，是指事物或機構本身應具有的功能或應起的作用。所謂政府職能，是指政府應具有的功能和作用。政府職能的核心問題是要處理好政府和市場之間的關系，實現政府與市場互動的最優化，最終目的是實現社會福利的最大化。愛德華·馮·哈特曼說：政府，不是人類生存的目的，只是人類生存的手段。

一、政府職能的實踐與理論

從歷史實踐來看，政府職能的變遷過程大體經過了三個階段。第一階段是中世紀至19世紀上半葉。在這一階段，貧困被認為是大自然的安排，政府對自然過程不應干預太多。塞爾吉奧·里科薩曾引用過13世紀初一位著名神學家和布道者的話說：“如果所有人都成國王，那么，誰還勞作呢？既然上帝已經把人分成了窮人和富人，窮人服侍富人、富人幫助窮人就是理所當然的了?！钡诙A段，從十九世紀下半葉開始到經濟大蕭條時代，人們開始更多關注機會平等問題。第三階段，經濟大蕭條之后，人們開始從機會平等更多轉向結果平等，結果平等被認為更有意義。

從政府支出占國民生產總值比重看，政府職能總體有一個不斷加強的趨勢。根據一些主要發達國家的數據，從1870年到第一次世界大戰之前的，比重大體從10%上升到大體13%。與第一次世界大戰之前的政府支出水平相比，二戰以后，一些歐洲國家的政府支出占國民生產總值的比重大幅增加，有的甚至超過了50%。導致政府支出比重不斷提高的原因是多方面的。一是經濟大蕭條以后，政府的轉移支付支出增大了，而一戰以前，戰爭以及由戰爭帶來的公共債務是要求增加公共收入的主要推動力；另外，普選制度是促使政府支出需求上升、稅率提高的另外一個因素；還有一個因素是城市化，隨著城市化的發展，人們對公共服務和政府職能的需求也增加了。而經濟學家鮑莫爾則認為，隨著經濟的發展，政府服務領域的生產力的提高速度慢于私人部門，導致政府的服務成本上升，這也是一個重要影響因素。這就是所謂的“鮑莫爾假說”。

從理論流派看，關于政府職能的討論有眾多觀點。無政府主義是一種極端。而集權主義者則認為政府無所不能，政府的職能不僅是全面的，而且政府可以包辦一切。

二、政府職能的經濟學邊界

若考慮社會成本，從經濟學角度看，筆者認為，政府職能的最優邊界確定原則應是：政府決定資源配置的邊際社會成本等于政府決定資源配置的邊際社會收益。若政府決定資源配置的邊際社會成本大于政府決定資源配置的邊際社會收益，則資源配置應由市場決定。若政府決定資源配置的邊際社會成本小于政府決定資源配置的邊際社會收益，則資源配置應由政府決定。

一些研究也證明，政府確實存在一個最優邊界的問題，并不是政府規模越大越好。拿政府支出占國內生產總值比重來看，若規定比重超過50%的為“大政府”，比重在50%和40%之間的，為“中政府”，比重低于40%的，為“小政府”，有關研究結論認為，在其他條件不變的情況下，當政府支出達到一定水平（對發達國家來說，大概是政府支出占國內生產總值的40%）以后，增加政府支出并不能達到提升社會福利的效果，至少在以人類發展指數衡量福利水平的情況下是如此。另外，從一些發達國家的情況看，一些研究結論還顯示，似乎“小政府”的表現要好于“大政府”的情況。

三、政府應具有哪些基本職能

一般而言，筆者認為，具體到實踐層面，政府職能應是一個動態概念。隨著一個國家國內外環境的變化，其職能也會有變化。比如，在戰爭、自然災害、貧富差距過大等情況下，政府職能可能會有增加的趨勢。而在和平時期，政府職能可能會相應減少。從一般基本職能看，應主要有如下若干方面職能。

第一，要著力扶助社會弱勢群體。扶助社會弱勢群體是政府的一項天然職責，這也是一些經濟學家的共識。尼古拉·亞歷山德羅維奇·柏提耶夫說：政府存在的目的不是把人類生活變成天堂，而是防止其淪為地獄。亞當·斯密認為，幫助窮人是政府的一項必要職能，并認為這并不僅僅屬于收入分配的范疇，而是為了消除各種潛在社會危機的需要。在早期的英格蘭，這一職能主要是由社區而不是政府來擔任的。阿道夫·瓦格拉也認為，政府應致力于富裕人群和較低收入人群之間收入和財產的再分配工作。這一觀點也得到了約翰·斯圖亞特·穆勒的支持。為了實現這一目標，政府應從較富裕的人群那里征收更多的稅款，用于為較低收入群體提供公共服務。政府為什么要把扶助弱勢群體作為一項天然職責？一是因為市場本身具有嫌貧愛富的特性，缺乏有效調節貧富差距的內在機制。二是一旦陷入貧困，在市場競爭激烈的情況下，依靠貧困者自身擺脫貧困需要付出更大努力，客觀需要政府提供支援。三是貧困對社會的危害是全局性的，不是局部性的。從政治方面看，貧困對政治合理化建設十分不利。在一個貧富差距大的社會，政治行為會更多被壟斷集團所綁架。從經濟方面看，貧困對長期經濟增長不利。窮人多，不利于促進社會人力資本建設；另外，窮人多，經濟增長也必然缺乏有效需求。從社會文化方面看，貧困對社會文化建設也十分不利。窮人多，社會犯罪率必然會有增加趨勢，社會人文精神也會有墮落趨勢。政府如何有效扶持弱勢群體，一是要努力健全和完善各種針對貧困群體的社會保障制度；二是任何一項制度改革，都要考慮到弱勢群體利益問題，應把弱勢群體利益至少不受損作為制度改革底線；三是要大力發展有利于弱勢群體就業的產業。

第二，大力促進社會公共工程建設。主要包括三大工程建設。一是要大力建設公共秩序。政府在公共秩序建設方面，具有天然的規模經濟優勢。另外，依靠市場自身內生的秩序往往是不穩定的，或是低水平均衡的，這也為歷次的經濟危機所證明。政府如何建設公共秩序，核心是公正，要為社會經濟運行提供一個正常有序并且公正的秩序。二是要大力提供公共產品。由于外部性，私人在提供公共產品方面具有天然的動力不足，客觀需要政府大力提供。如何保證政府提供公共產品的效率性，由于公共產品通過產出方面較難衡量，可考慮多從投入方面建立約束制度，應盡可能實現相關預算的透明化和公開化。三是要大力培育社會公共精神。公共精神是保障社會經濟健康發展的精神底蘊，并且具有一種長期動力效應。而自私的精神只會導致一種局部和短期均衡，不會導致社會全局和長期均衡。但市場經濟的趨利性，會導致其自身對公共精神的建設內生動力不足，客觀需要政府出面彌補這一不足。在公共精神建設方面，核心是要大力加強社會的誠信建設，因為誠信是最基本的公共精神。

第三，積極促進第三部門發展。市場有市場的不足，政府也有政府的不足，如何解決好二者的共同漏洞，需要大力發展第三部門來彌補。尤其對于一些發展中國家，政府在促進第三部門發展方面，更需要發揮積極作用。

參考文獻：

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