重慶關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾問題研究

王琳 馮明偉 王毅

摘要：由于在常年的開采過程中，礦區(qū)的土地資源與生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重的破壞。本文在對已關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾中存在的問題進(jìn)行分析探討的基礎(chǔ)上，就關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾成效提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：礦區(qū)生態(tài)恢復(fù);土地復(fù)墾

重慶煤炭資源開采歷史悠久，且開采條件復(fù)雜。長期的煤礦開采過程中不僅改變了礦區(qū)的地表結(jié)構(gòu)，而且煤礦開采中形成的廢石、研石的堆積，占用了大量的農(nóng)田和林地，處置不當(dāng)，會造成有害物質(zhì)的擴(kuò)散、并引發(fā)礦山泥石流等;此外，煤炭洗選生成的廢水、廢氣對礦區(qū)周圍的水系、空氣等污染也十分嚴(yán)重，這些因素對礦區(qū)周圍的生態(tài)系統(tǒng)造成較為嚴(yán)重的破壞。

根據(jù)《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好全市煤礦整頓關(guān)閉工作的通知》（渝府辦[2013]17號）、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（國土資源部令第44號）和《土地復(fù)墾條例》（國務(wù)院令第592號）等有關(guān)規(guī)定和要求，近幾年，關(guān)閉了一些落后產(chǎn)能;但礦區(qū)植被恢復(fù)、土地復(fù)墾和人員安置工作成為關(guān)閉過程中的關(guān)鍵問題。而且重慶煤礦建設(shè)歷史較長，經(jīng)歷集體到有限公司（私營）的轉(zhuǎn)變，所租用土地現(xiàn)狀早已改變，每個煤礦租用土地和最后關(guān)閉處置的方式、標(biāo)準(zhǔn)等各不相同，礦山植被恢復(fù)和土地復(fù)墾難以短時間完成，亟需研究有效推進(jìn)關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾的機(jī)制。

1 關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾中存在的問題

（1）關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾缺乏全局觀念和有效的協(xié)調(diào)，工作難度增大，成本較高，在一定程度上阻礙了工作的有效開展。在開展土地復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)時，宣傳工作不到位，土地歸屬存在爭議，導(dǎo)致復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)協(xié)調(diào)困難，責(zé)任主體缺乏積極性，成本居高不下，在經(jīng)濟(jì)效益不佳面前企業(yè)往往也是積極性不足。

（2）關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾的責(zé)任機(jī)制不完善。我國《土地管理法》第十八條明確規(guī)定：“采礦、取土后能夠復(fù)墾的土地，用地單位或者個人應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)復(fù)墾，恢復(fù)利用?！钡谒氖l：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾;沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。，《土地復(fù)墾規(guī)定》明確了土地復(fù)墾“誰破壞、誰復(fù)墾”的基本原則，較全面地規(guī)定了企業(yè)的義務(wù)、資金來源、政府和部門的職責(zé)等。雖然我國土地復(fù)墾的法律法規(guī)、制度框架基本確立，但在實(shí)踐操作上，關(guān)閉煤礦主體已經(jīng)退出，退出后的土地歸屬、植被恢復(fù)和土地復(fù)墾的責(zé)任主體不明確。而企業(yè)已完成退出，還需要投入大量的資金成本來進(jìn)行植被恢復(fù)和土地復(fù)墾，積極性不高;也造成了關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾缺乏完善的社會監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)展緩慢且成效難如人意。

（3）關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾資金投入機(jī)制不健全?！罢l破壞、誰復(fù)墾”是法律確立的土地復(fù)墾基本原則，使得我國礦區(qū)植被恢復(fù)和土地復(fù)墾的資金投入基本由企業(yè)全部承擔(dān)。這一方面造成了企業(yè)資金投人較大，缺乏主動性與持續(xù)性;另一方面也造成了礦區(qū)植被恢復(fù)和土地復(fù)墾的資金投入不足，欠缺有效性與持續(xù)性。礦山植被恢復(fù)和土地復(fù)墾是一項(xiàng)長期的、需要持續(xù)投人才能顯現(xiàn)成效的工作，缺乏完善的市場運(yùn)作機(jī)制，是我國礦山植被恢復(fù)和土地復(fù)墾工作發(fā)展緩慢的一個重要因素。從重慶目前的關(guān)閉退出現(xiàn)狀而言，多數(shù)的煤礦企業(yè)都履行了植被恢復(fù)和土地復(fù)墾工作，通過了驗(yàn)收，但驗(yàn)收后就無法有效監(jiān)管企業(yè)繼續(xù)承擔(dān)相應(yīng)的后續(xù)責(zé)任。

2 提高關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾建議

2.1 關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾應(yīng)加強(qiáng)政策普及和監(jiān)管

應(yīng)強(qiáng)化政府、煤監(jiān)、國土等相關(guān)部門對關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾的指導(dǎo)和監(jiān)管工作;摸清關(guān)閉煤礦周邊污染、破壞情況，以及植被恢復(fù)和土地復(fù)墾的現(xiàn)狀，區(qū)分不同礦區(qū)具體情況，有效利用安全風(fēng)險(xiǎn)抵押金、植被恢復(fù)保證金、關(guān)閉煤礦獎勵資金及剩余應(yīng)退還的采礦權(quán)價(jià)款等可支配資金，在確保生態(tài)恢復(fù)通過驗(yàn)收的前提下盡可能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

2.2 應(yīng)加強(qiáng)關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾法制化宣傳

相較于國外，我國對于礦區(qū)植被恢復(fù)和土地復(fù)墾的研究起步較晚，相關(guān)的法律法規(guī)也不是很成熟、完善。又由于普法工作的不到位，雖然目前我國在土地復(fù)墾方面的法律法規(guī)框架已基本建立，但在實(shí)施細(xì)則與具體操作中，還存在較多的問題。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國目前因礦產(chǎn)資源開發(fā)等生產(chǎn)建設(shè)活動，挖損、壓占等各種人為因素造成破壞廢棄的約2億畝土地，其中80%以上沒有得到恢復(fù)利用?！锻恋貜?fù)墾規(guī)定》頒布實(shí)施30年，成效仍然不盡人意。就法制化層面來說，《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律中雖然都有土地復(fù)墾的相關(guān)規(guī)定，重慶也制定了針對關(guān)閉退出煤礦的相應(yīng)政策，針對以前已收取土地恢復(fù)保證金的，由于企業(yè)有退款需求，態(tài)度較為積極，但沒有繳納的，只有靠有效的監(jiān)管和法律的約束和企業(yè)的社會責(zé)任感。政策機(jī)制還亟待進(jìn)一步規(guī)范和完善。

2.3 應(yīng)建立關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾市場化運(yùn)營機(jī)制

關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾最大的問題就是資金問題。單純依靠企業(yè)投入來進(jìn)行植被恢復(fù)和土地復(fù)墾，實(shí)踐證明是遠(yuǎn)不夠的。在“誰破壞、誰復(fù)墾”之外，還應(yīng)“誰復(fù)墾、誰受益”，利用多種形式、多種渠道吸引社會資金參與關(guān)閉煤礦生態(tài)恢復(fù)，建立市場化的運(yùn)營機(jī)制才是解決問題的根本，尤其是那些歷史遺留的問題以及經(jīng)營陷入困境，無力復(fù)墾的礦區(qū)。

3 結(jié)語

關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，需要企業(yè)、政府、社會各方面合力，才能最終取得成效，造福大眾。只有政府加強(qiáng)監(jiān)管、重視法律制度建設(shè)、企業(yè)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保意識、強(qiáng)調(diào)公眾廣泛參與，礦關(guān)閉煤礦植被恢復(fù)和土地復(fù)墾中的問題才能得到更好地解決。