海外政府購買公共服務模式介紹與啟示

摘要：隨著世界各國政府改革的浪潮興起，政府向社會組織購買服務，成為政府向公眾供給公共服務的新形式。西方國家在政府社會服務的改革中，形成獨特模式并有一些成功之處，并成為發展中國家學習的經驗。通過介紹英、美和中國香港地區政府向社會組織購買服務的主要形式和相關實踐模式并總結經驗，對中國政府購買公共服務的改革與發展具有一定的啟發意義。借鑒成功經驗，本文認為需完善穩定可調的政策及法律法規，堅持以社會需求為導向，加快培育社會組織的制度建設，推動政府向社會組織購買公共服務水平提高，加快我國行政體制改革和政府職能轉變。

關鍵詞：政府;購買公共服務;海外模式;借鑒

自20世紀80年代以來，伴隨全球化與信息化發展，傳統官僚制下的西方政府一方面疲于應付機構膨脹與財政開支失衡，另一方面公共物品供給能力逐漸削弱，難以滿足社會公眾日益增長的公共服務需求。在此背景下，新公共管理思潮席卷全球，西方發達國家率先在世界范圍內掀起了政府市場化改革的浪潮。在這場改革中，公共服務市場化與社會化成為了政府改革的核心與關鍵。公共服務市場化與社會化改革是指政府通過定向購買與公開招投標的方式，向企業或社會組織購買公共服務，根據擇公共服務的數量和質量支付費用，從而滿足社會公眾的公共服務需求。

在各國政府購買公共服務的實踐中，各國基于本國的實際發展狀況，形成了各具特色的政府購買公共服務模式。當前，我國政府職能轉變，公共供給模式轉變與優化成為了國家治理體系建設與社會治理現代化水平提高的重要內容。鑒于此，本文通過理清海外各國政府購買公共服務的主要形式，將海外各國政府購買公共服務實踐模式進行劃分與介紹，從中吸取相關經驗，為推動我國政府購買公共服務優化升級提供建議對策，從而推動我國政府職能轉變。

1 海外政府購買公共服務的主要形式

在政府購買公共服務過程中，引入市場競爭機制是世界各國公共服務改革運動共同的特點，強調以競爭的方式，發揮市場在資源配置的基礎性作用，從而優化公共服務供給方式，提高公共服務供給效率。在各國購買公共服務的實踐中，主要存在兩種形式，其一是生產方補助，通過給服務生產者提供優惠條件，降低其生產成本，再由他們將服務提供給社會公眾，實現社會收益;其二是消費方補助，是指為享受公共服務的社會公眾提供優惠，為其公共服務的消費行為進行支付與報銷，從而實現公共服務均等化。

1.1 生產方補助

生產方補助核心在于公共服務的生產者與提供者。政府通過通過補助與購買的方式向市場中的公共服務生產者進行服務購買，降低公共服務的生產者服務成本，確保公共服務供給的有效運轉。生產方補助的優勢在于確保公共服務多樣性的需求，無論社會公眾與政府需要何種服務，通過政府購買都會有人提供。生產方補助的主要表現形式如下：

（1）整筆撥款，側重于基本公共服務，是指政府財政預算中的專項資金用于向市場與社會購買公共服務。整筆撥款的特征主要表現為專款專用，具有針對性，能夠長久進行公共服務購買。在西歐各國，政府通過將預算中專項資金，向社會與市場福利機構購買社會福利的服務，保障了弱勢群體的公共服務供給。同時，政府財政的轉向撥款也使得社會組織維持基本的組織運作。

（2）分類資助，強調特殊性公共服務的供給，是指政府基于自身特殊需求或者社會特殊群體的公共服務需求，通過市場化與社會化的方式，進行資助與購買。分類資助強調公共服務的特殊性。同時，分類資助為社會組織保留了公共服務供給的自主權，有利于社會組織的發展。

（3）合同外包，是指政府通過指定公共服務目錄，將公共服務數量與質量標準規劃到政府發展計劃中，以招投標的方式，向市場與社會進行公開招標，通過市場競爭機制確定公共服務供給者。之后，政府與公共服務提供方簽訂公共服務供給合同，依據合同內容，公共服務供給方向社會提供公共服務。同時，政府依據合同對公共服務供給方的服務質量進行監督、管理與考核。當前，合同外包已經成為各國購買公共服務的主流形式。

1.2 消費方補助

消費方補助是指政府為讓社會公眾具備享受公共服務與公共物品的能力，通過為消費者提供優惠與財政補貼的方式，讓社會公眾在公共服務攻擊者之間進行自由的選擇。不過，這種方法往往需要政府對服務提供方的資格進行確認。在具體的方式上，主要存在服務消費券和稅收優惠兩種形式，這些形式使得政府、社會組織和消費這在控制程度各有不同。

（1）服務消費券。服務消費券是指將指定公共服務的消費券提供給符合條件的社會公眾，用來購買、消費與享受特定的公共服務與公共物品的抵扣票券或報銷安排。服務消費券的意義在于政府通過發放公共服務消費折扣券，建立了公共服務使用者與公共服務供給者的聯系，社會公眾與社會組織的聯系，加強了社會互動。同時，不同于政府定向委托與公開招投標的購買公共服務，公共服務消費券給予了消費者對于公共服務自由選擇的權力，即社會公眾的用腳投票，通過社會公眾的自由選擇，保證公共服務與公共物品的供給質量。然而，公共服務消費券的現實問題在于政府對于服務消費券的發放，容易滋生腐敗，進而加劇社會的不公。

（2）稅收優惠。稅收優惠廣泛的應用于各個國家。政府通過給社會組織稅收優惠的方式，降低社會公眾享受公共服務與公共物品的成本，從而滿足社會公眾的公共服務需求。一般而言，政府購買公共服務的稅收優惠包括課稅減免、納稅人在計稅前先扣除某些支出的課稅、延期繳稅、稅收減免以及最大的優惠是稅收抵免。公共服務供給的稅收減免意義重大，對于企業而言，企業為社會提供公共服務的成本降低，增加了企業的社會責任感，構建了良性的政企關系。對于社會組織而言，通過稅收優惠政策間避免了政府對社會組織的過度干涉，社會組織為了獲取稅收優惠的相互競爭減輕了政府選擇培育的負擔。同時，稅收優惠是一種長久性公共服務供給機制，保證了社會組織資金來源的穩定，對于加強社會組織能力建設效果顯著。

2 海外政府購買社會組織服務實踐模式

20世紀末，受到新公共管理思潮的影響，歐美各國政府最早進行政府購買社會組織服務實踐。歐美各個國家在具體的改革實踐中，基于公共服務形式的差異，結合各國具體的國情與歷史傳統，都因地制宜的發展出獨居特色的政府購買公共服務模式。下面對英國、美國和中國香港地區成功經驗進行探討，主要側重在政策的制定與實施方面。

2.1 英國模式：立法先行

早在16世紀，英國政府依據《慈善使用條例》，便開始購買公共服務，對社會弱勢群體進行社會救助。事實上，英國政府正式大規模進行公共服務市場化與社會化開始于19世紀70年代。英國政府通過市場化改革，轉變政府職能，以公平性與多元化為原則，向社會購買公共服務，引領了公共服務改革創新。

二戰以后，英國政府為了維護國家安全，穩定社會秩序，減輕社會福利指出對于政府公共財政負擔，率先進行政府市場化改革，建立了公共服務體系，倡導全國各地政府將市場化機制引入到公共服務領域，以合同外包、定向委委托以及使用者付費制等方式，將公共服務委托給市場組織和社會組織，試圖實現“國家扶持”模式向“社會幫扶”模式的轉變。20世紀末，英國政府通過《英國政府和志愿及社會部門關系的協議》立法，確定利用社會各種力量，提升公共服務質量與水平，主張政府、市場以及社會組織結成合作伙伴關系，協同向社會提供公共產品，實現多元化的公共服務供給模式。法律保障為英國政府購買公共服務提供了法律依據，激活了企業與社會組織參與公共服務供給的活力。在公共醫療綜合服務方面，推動了英國公共衛生事業的發展，初步建立起公民醫療保障體系;在社會就業率方面，企業為失業人民提供再就業機會，社會組織為失業人民提供基本的生活有保障。

進入21世紀，卡梅倫政府引入經營管理理念，開啟“大社會”戰略，積極探索出全新的服務模式。“大社會戰略”以風險社會為基本假設，強調公共服務中的監管問題，通過立法的形式嚴厲打擊公共服務供給過程中的張浪費與腐敗問題。同時，“大社會戰略”更加突出社區職能，主張社區中每一位公民都應該參與到公共服務的供給過程中，直接推動了社區公共服務的質量與供給效率，滿足了社區居民日益增長的公共服務需求。2011年，英國政府頒布《開放的公共服務白皮書》，明確規定享受公共服務是公民的權力，并提出政府公共服務購買的五項原則，即選擇、責任、放權、公平與多元化。2012年，英國上議院一致通過《公共服務（社會價值》）提案，要求社會價值、經濟價值與環境價值是當前政府購買公共服務購買中重要考慮因素。英國政府通過立法不斷規范政府購買公共服務行為。同時，英國政府還建立了嚴格的公共資金核算體系，貫徹落實公平合理、物有所值和專款專用三條原則，保證了政府財政資金購買公共服務的效率。

2.2 美國模式：完備的法律與制度

由于聯邦體制的影響，美國各州都有自己獨立的權力決定本州的事務。因此，與英國由國家制定一系列關于政府購買服務的總體性政策不同，美國的政府購買公共服務由各州政府獨立開展，而且形式多樣，包含了直接補貼、合同、服務費、課稅扣除、納稅減免條約等各種方式的復合型發展模式。美國政府購買公共服務的快速發展得益于完善的法律制度與政策體系，使得私營部門能夠具備進入公共服務領域，從而推動美國公共服務供給的民營化與社會化。美國的政府購買公共服務可追溯到大蕭條時期。1933年，美國國會通過《購買美國產品法》，要求發揮了政府采購對經濟發展的宏觀調控作用，通過政府對于經濟的大規模干預與社會福利財政撥款，美國經濟逐漸復蘇復蘇;1949年，《聯邦財產與行政服務法案》的頒布使得美國政府的采購政策標準統一化，確立了美國政府集中采購的管理體制;20世紀60年代，美國相繼頒發《對外援助法案》、《民權法案》、《示范城市法案》以及《聯邦采購合理化法案》等，不斷完善公共服務民營化相關內容，為美國向購買公共服務提供了完備的法律基礎。

到今為止，美國國會和有關部門以《聯邦政府采辦法案》和《聯邦政府采購條例》為核心，制定了超過500種政府采購法規，為美國政府購買公共服務提供同意規范的標準、程序與方法。在完備的公共服務采購體系下，政府購買公共服務的項目、采購人與納稅人的關系、采購組織形式等一些列內容都進行了清晰黨的界定。在公共服務采購的合同形式，美國政府針對采購公共服務內容的差異性，對其操作步驟進行了規范，成為了美國政府采購部門和供貨商共同遵循的準則。另外，值得一提的是美國的稅收優惠政策。美國對社會組織的稅收優惠包括了服務費、課稅扣除、納稅減免等內容。美國的社會組織大多可以獲得免繳聯邦和州的所有所得稅和財產稅的資格。

2.3 中國香港：整筆撥款津助制度與服務表現監察制度相結合

在香港，社會服務機構是提供社會服務的主要載體，政府購買機制是香港的社會服務機構運作社會服務項目的主要方式，而社會服務機構提供的專業社工服務和廣大義工的支持則是香港社會服務事業的有效支撐。2012年4月25至27日，項目執行團隊走訪了香港社會福利署、香港社會服務聯合會，重點考察了香港社會福利津助模式，并在考察結束后通過郵件向香港社會福利署進一步了解了香港政府購買社會組織服務的詳細情況。

香港回歸后，香港政府一改之前的標準成本資助制度（即“實報實銷”），提出“整筆撥款津助制度”與“服務表現監察制度”。在這種新的制度下，社會福利署不會再就人手編制、薪酬水平及個別開支項目細分其對社會服務機構的資金投入，而轉為監管其服務輸出。資助總額會以整筆撥款形式向社會服務機構發放，包括員工薪酬及津貼、退休保障計劃下的公積金雇主供款、機構行政費用及活動開支等。該制度變革為社會服務機構的運營提供了更大的自主空間，避免了服務過程中繁瑣的規則和行政程序，轉而更加注重公眾服務的質量。

3 海外經驗對我國政府購買社會組織服務的借鑒意義

當前，歐美國家及中國香港的政府購買公共服務改革成果為世界各國提供了有益的借鑒和啟示。在國家治理體系與社會治理現代化建設的時代背景下，加大公共服務購買力度，對于推動我國政府職能轉變，創新社會治理機制與提升社會治理水平具有重要意義。借鑒學習其他地區政府購買公共服務發展模式中的成功經驗，對提升我國公共服務質量，優化我國公共服務生產效率，推動政府職能轉變與加強服務型政府建設意義重大。

3.1 制定穩定可調的政策及配套的法律法規體系

法律法規既是政府購買公共服務的合法性依據，又是規范政府購買行為的基礎保障。當前，我國尚不存在一部完整的政府購買公共服務政策法規，這使得各個層級政府與不同政府部門的購買行為各不相同，缺乏行為規范，各種問題頻出。地方政府領導的政治短視效應使得政府購買公共服務成為面子工程，服務內容與社會需求不匹配。政府通過完善相關法律法規和政策體系，對政府、公共服務生產者與供給者行為進行必要的規范和制約，從而建立科學的政府購買公共服務機制，滿足社會公眾公共服務需求，維護社會穩定。當前，對政府而言，加緊完善我國《政府采購法》及系列政策制度，明確政府購買公共服務的范圍，條件，程序，評價，監督等等一系列過程;對社會組織而言，需要出臺相關法律政策，對社會組織進行分類管理，要明確什么樣的社會組織才能成為公共服務的提供者，而不是混合職能定位，這將有利于對社會組織科學管理，和提升社會組織提供公共服務的專業能力與水準。

3.2 以社會需求為導向，自下而上供給服務

政府購買公共服務必須堅持社會價值，即以社會公眾真實的公共服務需求為導向，設計政府購買公共服務目錄與范圍。當前，在政府購買公共的政策實踐中，政府購買公共服務脫離社會公眾真實需求，自上而下主導公共服務的供給，使得政策預期目標發生偏離。加強政府與社會組織的公共理性精神，要按照社會的實際需求，科學制定購買內容。同時，政府購買公共服務要堅持向社會公開，搭建公共服務購買的信息平臺，暢通社會公眾的參與渠道，從而增強政府購買公共服務的社會性與公共性。最后，要充建立科學公平的第三方評估機制，通過第三方組織的進入，打破公共服務的壟斷，增強政府購買公共服務的競爭性與科學性。

3.3 加快培育社會組織政策建設

目前，我國社會組織數量呈現快速增長的態勢，但按照世界發達國家人均社會組織數量的標準來看，我國還是屬于低程度培育的社會組織。在結構功能上，我國社會組織的發展受行政資源的影響較大，受行政的喜好程度較大，在不同地區不同類型的社會組織中，呈現分布不均的現象，發揮出的作用有限，在承擔政府職能轉移上的能力還有待加強。而加大培育社會組織是政府職能轉移的重要一環。此外，中國一直沒有一部專門、全面、嚴謹的《民間組織法》或《社會組織法》，對社會組織的性質、地位、職能等缺乏明確、規范與可操作的法律界定。對于社會組織的內部管理，特別是在人才制度、社會保障等方面的管理也缺乏相應的政策規定，亟需加以解決。我國政府目前也意識到此問題，在社會組織管理體制機制也正進行了改革。要盡快出臺和完善相關社會組織管理制度，降低社會服務性社會組織的準入門檻，給予政策上和財政上的優惠，讓社會組織具有一定的活動空間，此過程中，政府需要加強監管責任，而不是隨意指指點點。

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