村規(guī)劃編制助推鄉(xiāng)村振興的探析

郭鳳嬌

摘要：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時代“三農”工作的總抓手。近年來，鄉(xiāng)村發(fā)展成為政府乃至全社會的關注焦點，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村發(fā)展必將成為支持國家經濟轉型發(fā)展的重要支撐點。當前政府和社會大量投資進入鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村各類建設需求和建設行為均大幅增加，而土地將在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中如何發(fā)揮作用，這就迫切需要鄉(xiāng)村規(guī)劃的引領和指導。通過開展深入調研，結合工作實際，筆者就工作所在地重慶市巴南區(qū)村規(guī)劃編制助推鄉(xiāng)村振興進行探索和分析。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;村規(guī)劃;研究

1 目前鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的問題

巴南區(qū)位于重慶市主城區(qū)南部，自然生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，明月山、銅鑼山縱貫巴南，樵坪山、云篆山對峙相望，一品河、花溪河、魚溪河、五布河、雙河、魚藏河、黃溪河等7條長江一級支流盤旋流淌。全區(qū)幅員面積1824平方公里，其中有超過1000平方公里的鄉(xiāng)村地區(qū)，是重慶“大城市帶大農村”的典型縮影。目前鄉(xiāng)村地區(qū)在規(guī)劃發(fā)展方面仍然面臨一些突出問題。

土地利用現狀粗放。當前，農村土地利用普遍存在布局散亂、用地粗放低效、公共設施短板、鄉(xiāng)村風貌退化、生態(tài)破壞等問題。其中，通過初步調研了解，農村現有集體建設用地絕大多數為宅基地，總體上存在“散、亂、差”現象，散：居住分散，缺乏規(guī)劃;亂：一戶多宅、建新不拆舊、超占面積超層數等亂象較為普遍;差：村容村貌差、宅基地使用效率不高。相對于其他集體建設用地，規(guī)模較小、房屋破敗、權屬不清晰或存有糾紛。導致這些問題的一個重要原因是城市規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃沒有延伸到村級。

對城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃差異認識不足。一是長期以來我們對城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村發(fā)展都存在理論上的誤區(qū)，對鄉(xiāng)村主導還是城市主導問題還沒有定論;二是村規(guī)劃還存在套用城市規(guī)劃的編制方法，不符合鄉(xiāng)村地區(qū)的實際建設管理需求;三是城市規(guī)劃和村規(guī)劃在問題導向、價值判斷、執(zhí)行主體、發(fā)展模式等方面都存在極大的差異，村規(guī)劃必須結合當地（鎮(zhèn)、村）經濟社會發(fā)展的實際情況編制、管理和實施。

難以有效引導鄉(xiāng)村地區(qū)的投資行為。2017年以來，中央及地方各級政府在鄉(xiāng)村地區(qū)投入大量資金支持發(fā)展。財政部發(fā)布的《2018年中央和地方預算草案的報告》明確提出將“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”作為今年的財政收支政策重點之一。這些投入應如何在不同地區(qū)安排，其依據是什么？此外，大量進入鄉(xiāng)村的社會資金該如何引導和規(guī)范？這些都需要村規(guī)劃予以回應。

2 村規(guī)劃編制研究和創(chuàng)新方向

準確把握村規(guī)劃定位。一方面，明確鄉(xiāng)村與土地的關系，鄉(xiāng)村振興需要通過村規(guī)劃加強空間優(yōu)化和資源保障，另一方面，要區(qū)別看待村規(guī)劃與城市規(guī)劃，鄉(xiāng)村有其獨特的價值所在，是我們中華傳統文化和鄉(xiāng)土情結的發(fā)源地，應回歸初心，通過規(guī)劃著力挖掘鄉(xiāng)村獨特價值，促進鄉(xiāng)村振興。

構建完整的鄉(xiāng)村規(guī)劃法規(guī)、標準體系。巴南區(qū)行政村數量較大，無法實現所有村莊都編制規(guī)劃，但不可否認所有的鄉(xiāng)村都需要規(guī)劃的引導。因此，除了中觀層面規(guī)劃中加強對鄉(xiāng)村地區(qū)的引導作用，還需要通過規(guī)劃立法的方式將鄉(xiāng)村地區(qū)在建設發(fā)展方面的基本要求予以明確和強化。

創(chuàng)新村規(guī)劃編制。2016年10月，重慶市創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃編制，率先打破國土資源規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等多重空間規(guī)劃體系，市規(guī)劃局、市國土房管局統籌“多規(guī)合一”思路，從保障農業(yè)農村發(fā)展用地、保護自然資源和守住耕地“紅線”等考慮，聯合下發(fā)村規(guī)劃編制指導文件，以優(yōu)化農業(yè)農村用地空間布局，促進農業(yè)農村生態(tài)發(fā)展、科學發(fā)展。截至2017年底，巴南區(qū)村規(guī)劃編制覆蓋51個村，村規(guī)劃從藍圖規(guī)劃向綠圖規(guī)劃轉變。

——基于“多規(guī)合一”理念下的一張藍圖圖景。在村規(guī)劃編制中，巴南區(qū)緊扣重慶市農村土地制度改革和旅游發(fā)展目標，掃清規(guī)劃全覆蓋盲點，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、都市農業(yè)、交通規(guī)劃、旅游發(fā)展等相關規(guī)劃統一細化融入到村規(guī)劃中，綜合確定村規(guī)劃的定位和發(fā)展目標，細化安排產業(yè)發(fā)展、基礎設施、生態(tài)保護等用地需求。鄉(xiāng)村振興需要通過村規(guī)劃加強空間優(yōu)化和資源保障，以此作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一張藍圖。

——基于資源約束下的綠色發(fā)展圖景。不是所有的村都千篇一律，要因地制宜分析每個村的約束條件和發(fā)展?jié)摿Α潓嵱谰没巨r田、生態(tài)保護紅線、“四山”禁建、自然保護地等管制區(qū)，劃定“農業(yè)、生態(tài)、建設”三大空間，加強用地總量和用途“雙控”，促進農業(yè)農村生產功能和用地效率提升。盤活集體用地，謀劃村特色產業(yè)發(fā)展、公共基礎設施建設、文化旅游資源傳承、保護和塑造鄉(xiāng)村特色風貌，將綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山。

——公眾參與下的美麗鄉(xiāng)村圖景。在遵循自然規(guī)律和統籌“多規(guī)合一”的基礎上，按照鄉(xiāng)村振興的“二十字方針”總目標，廣泛征詢村民對村規(guī)劃建設、發(fā)展定位、民生保障、鄉(xiāng)風文明等的意見，構建村民自己創(chuàng)想的美麗鄉(xiāng)村圖景。

創(chuàng)新村規(guī)劃實施路徑。如何將村規(guī)劃用在“刀刃”上，切實地讓鄉(xiāng)村面貌煥然一新，重在規(guī)劃實施。巴南區(qū)一是首創(chuàng)鄉(xiāng)村規(guī)劃師介入村規(guī)劃全程，多名專業(yè)技術人員、多方參與協同是保障村規(guī)劃實施的重要途徑。二是認真研究用好用活市級支持鄉(xiāng)村發(fā)展土地政策，在符合村規(guī)劃的前提下，通過市級安排的農村一二三產融合發(fā)展用地專項指標、新增建設用地計劃、村域增減掛鉤、地票政策、土地綜合整治等，保障農產品生產加工銷售、鄉(xiāng)村公共基礎服務設施、農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)、鄉(xiāng)村旅游配套設施建設用地需求。三是多渠道多種方式盤活農村相關資產資源。

3 結束語

當前，我國經濟社會由高速發(fā)展轉向高質量發(fā)展階段，全面建成小康社會最艱巨、最繁重的任務在鄉(xiāng)村，最大的潛力和后勁也在鄉(xiāng)村。聚焦鄉(xiāng)村發(fā)展難題、精準落實鄉(xiāng)村振興，村規(guī)劃是不可或缺的規(guī)劃指引。對于巴南區(qū)而言，在充分理順鄉(xiāng)村發(fā)展現狀基礎上，主動走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，讓村規(guī)劃為鄉(xiāng)村振興助力，讓美麗鄉(xiāng)村成為美麗巴南的鮮明底色。

參考文獻

[1]曹璐.鄉(xiāng)村規(guī)劃體系的問題與創(chuàng)新方向.中國土地，2018，總第391期.

[2]胡天才.調研與分析，第2期（總第89期）.