供給側結構性改革背景下PPP模式應用存在問題及策略探討

李春霞

摘要：PPP 模式作為公共服務基礎設施供給機制改革的重要內容，不但可以解決公共服務的融資問題，而且能夠有效提高公共服務項目的運營管理水平。本文通過分析PPP模式應用存在的問題，比如重投入輕管理、重貸款輕融資方式創新、績效考核不完善、風險分配不合理等問題，提出相應的問題解決策略。

關鍵詞：PPP模式 項目管理 績效考核 風險分配

一、引言

目前，我國社會公共服務供給沒有得到充分的滿足，主要原因是沒有實現公共服務供給主體的多元化，PPP 模式作為公共服務基礎設施供給機制改革的重要內容，可以實現社會資本成為公共服務的供給主體，可以解決公共服務的融資問題，進一步提高公共服務的運營管理效率和服務質量。

2013年，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，為PPP 模式的發展指明方向。國家先后出臺鼓勵發展PPP模式的多項政策文件，出臺《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發[2014]60 號），隨后財政部出臺了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76 號）、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113 號）等文件。地方政府也先后出臺多項 PPP 相關的指導意見和操作辦法，支持 PPP項目的發展，PPP 項目得到快速發展。

二、PPP模式的內涵

PPP模式，又稱為公私合營模式，即Public-Private-Partnership 的字母縮寫，起源于英國的“公共私營”的融資機制，是指政府與社會資本之間的一種伙伴式的合作關系，為了明確雙方的權利和義務確保合作的順利完成，通過簽署合同來合作建設城市基礎設施或是提供公共服務。該模式致力于將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體，委托社會主體運營管理，政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系。通過PPP 模式來開展項目，開啟政府投融資機制轉型，充分利用民間社會資本投資，降低現有環境下地方政府的債務風險，加速我國的基礎設施建設。同時PPP項目能有效利社會資本先進的管理經驗，使得我國經濟得到更好更快的發展。

三、PPP模式的特點

（一）雙方行為通過合同約束

PPP 項目是由政府主體和社會資本主體共同合作開展的，兩者合作的目的和利益訴求存在很大的不同。PPP 模式下，政府主體注重提供公共服務的效率和質量，社會資本主體注重項目的投資回報率。由于項目開展的目的不同，就可能會對項目過程中的行為產生影響。通過簽訂合同來約束政府及社會資本的行為，控制項目建設運營管理的風險，使雙方實現合作共贏。合同一方面保護政府追求項目的公益性、公共性，社會資本追求利潤最大化；另一方面，約束政府不能損害到社會資本的利益，約束資本不能損害項目的公益性。

（二）合作雙方共享資源

由于合作雙方自身屬性不同，合作雙方各自優勢不同。在PPP 項目合作中，政府的優勢是掌握著行政資源以及國家政策上的資源，而社會資本的優勢掌握著專業的管理經驗、先進的技術、資金投入等。所以，PPP項目開展過程中，從雙方合作共贏的角度考慮，提高項目建設效率及質量。站在雙方開展項目目的的基礎上，社會資本幫助政府實現該項目建設的公益性、公共性原則，而政府部門應該盡可能滿足社會資本利益的需求，使社會資體實現合理正常的項目利潤。

（三）防范PPP項目的高風險

由于PPP項目建設時間很長，大部分項目都是10年以上，面臨不確定性很大；項目需要投入資金很大，面臨的投融資風險很大，需要進行有效的資金管理，做好項目風險的防范工作。

四、PPP模式應用存在的問題

（一）重項目投入，輕項目管理

我國推廣PPP模式，公共服務建設領域引入社會資本，主要目的是提高項目管理水平，提升公共服務的質量。社會資本不但有雄厚的資金、先進的技術，更重要的是在某個領域有豐富的專業管理經驗和高效的后期管理運營能力，可以彌補政府在某個領域的管理短板，實現讓專業的人做專業的事，最終實現合作共贏。

PPP模式強調的是社會資本全生命周期的參與，不是只有前期的建設環節，更加強調社會資本的后期運營管理環節。但在實際操作中，地方政府往往只注重項目投入，忽視PPP項目的后期管理。在PPP項目的招標過程中，地方政府不注重社會資本的后期項目運營管理經驗，只看中社會資本的資金實力，只是簡單的建設移交，難以實現有效運營。而很多優質項目是可以通過專業高效的運營管理實現盈利，通過項目的未來現金流回收成本，實現真正意義上的PPP 模式。

（二）重銀行貸款，輕融資方式創新

政府部門首先要組建項目公司，由項目公司負責籌集建設資金，通常選擇銀行貸款。融資方式選擇銀行貸款有明顯的缺點：PPP項目的資金需求與銀行資金的供給在期限上不匹配，PPP項目前期資金需求大，后期項目資金回收期限長，銀行面臨的風險比較大；銀行貸款的融資成本高，無論是分期還款還是到期一次性還本，對PPP項目的財務風險比較大；銀行對PPP項目貸款是基于未來現金流進行貸款，如果PPP項目預期不能產生滿足銀行要求的可持續的未來現金流，就很難獲得銀行貸款的支持。

（三）績效考核不完善

目前的PPP項目績效考核機制，考核方法不夠科學，由實施機構進行打分，根據分數兌現政府付費金額；設置一些考核的指標，指標不夠合理，建設期的考核指標比重占較大比重，忽視對運營期的考核，這種考核導向很難實現PPP項目提高公共服務質量和效率提高的目的；考核體系不全面，過于注重過程考核和經濟效益指標的考核，忽略結果考核和社會效益的考核。

（四）風險分配不合理

地方政府將PPP模式簡單視為一種融資工具，做出脫離實際的承諾，政府承諾PPP項目服務的購買價格，導致地方政府承擔風險過大；地方政府缺乏PPP應用的專業人才，PPP收益方案偏向社會資本，利益共享機制尚未建立，最終由社會投資人獨享利益，政府和納稅難以享受到項目收益。

五、推廣PPP模式應用的策略

（一）加強對PPP項目的后期運營管理

PPP項目不但是公共服務項目的融資問題，更重要的是通過引進專業的社會資本機構參與項目管理，利用社會機構豐富的專業管理經驗和高效的后期管理運營能力，彌補政府在項目管理方面的短板，提升項目管理水平和管理效率。通過專業高效的運營管理實現項目的盈利。

（二）加大PPP項目融資方式的創新力度

項目公司可以采用PPP項目資產證券化進行融資；鼓勵社會金融機構如投資銀行、資產管理公司、保險公司等成立PPP項目投資基金，為PPP項目提供融資擔保等融資服務；以地方政府財政資金為引導，吸引社會資本成立PPP項目基金，共同參與PPP項目的投資。進一步推廣PPP項目的信托基金、機構投資者等參與的股權融資方式，建立長期穩定的合作關系。

（三）加強PPP項目全生命周期的績效管理

為了促進項目的科學立項和高效運行，在項目可行性研究階段、總體謀劃、項目設計等前期準備工作階段，就開始施行項目績效管理。加強項目后期運營管理階段的績效管理，激勵和約束社會資本不斷提升管理，推進技術創新，提高服務水平。評價結果有助于提高政府的投資決策水平，完善PPP項目監管制度。

（四）完善我國PPP風險分配機制

為進一步規范PPP項目的運作，財政部門有必要出臺PPP項目風險分配指南的文件，設計科學合理的風險分配框架，實現風險共擔、利益共享，合理分配項目風險。建立PPP項目風險分配制度，完善PPP風險控制流程。借鑒國外先進經驗，研究PPP項目風險分配科學合理的辦法，用先進的方法解決風險分配中出現的問題。

六、結束語

在供給側改革背景下，推行PPP模式作為政府的重大戰略舉措，要堅持新發展理念，堅持用發展的辦法解決發展過程中出現的各種問題。實現社會資本成為公共服務的供給主體，解決公共服務的融資問題。利用社會資本專業先進的運營管理經驗，提高公共服務基礎設施的供給效率和質量，實現PPP項目的平穩健康可持續發展。endprint