水資源費改稅：試點擴圍進行時

王元元+梁寶熒

水資源費改稅將改善水資源的保護和管理，促進水資源節約與合理開發利用。

自河北于2016年7月1日開展水資源費改稅試點，河北經貿大學財稅學院院長王曉潔就非常關注，并于一年后帶領團隊專門調研了河北的試點運行情況。

“總體來說很成功。”王曉潔對《瞭望東方周刊》說。

這與2017年8月至11月國家多部委聯合對河北試點運行成效進行專業評估后得出的結論基本一致。

上述評估結論還特別強調：河北的水資源費改稅試點模式可復制到國內其他地區。

不久后的11月28日，財政部、國家稅務總局、水利部便聯合發布了《擴大水資源稅改革試點實施辦法》，決定自2017年12月1日起，在北京、天津、山西、內蒙古、河南、山東、四川、寧夏、陜西試點征收水資源稅。

這是繼河北后，中國首次將水資源費改稅的試點范圍擴大。至此，全國開展水資源費改稅試點的省（區、市）增加到10個。

外界普遍認為，這展現了中央推行水資源稅的決心，也標志著中國的水資源稅改革邁入一個新階段。

“無論是從資源稅改革，還是促進水資源合理利用的角度看，水資源費改稅都是大勢所趨。”中國人民大學環境學院教授沈大軍在接受《瞭望東方周刊》采訪時說。

國內70%城市供水不足

“早在上世紀90年代末，國內就有學者提出過水資源費改稅的建議，但因條件不成熟，最終并沒有實施。”沈大軍告訴本刊記者。

一位要求匿名的專家對本刊記者透露，最主要原因是當時業內對是否將水作為一種特殊資源征稅還存有較大分歧，“一方認為應把水視為和石油、天然氣一樣重要的自然資源，開征資源稅，一方反對。”

資源稅，顧名思義就是以自然資源為征稅對象的稅種。1984年，中國就已開征資源稅，最早的征收領域僅限于原油、天然氣、煤炭等礦產品和鹽。

十年后，國務院將資源稅的征收范圍從原油、天然氣、煤炭、鹽擴展至其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦等七大領域。之后，關于資源稅擴圍的呼聲便不絕于耳。

“水資源稅是討論較多的。”上述專家對本刊記者說，2000年以后，伴隨中國工業化進程的加快，水資源的供需矛盾日益凸顯，華北、西北等地缺水問題頻發，不少原本反對水資源費改稅的專家也紛紛“倒戈”。

此時，不管是那些“倒戈”的專家，還是政府部門都已認識到，水資源作為一種既事關國計民生，又關乎生態安全的稀缺資源，必須采取更為嚴格的管理措施。

中國工業環保促進會會長楊朝飛曾向外界提供過一組數據：中國的人均水資源量僅為全球平均水平的四分之一；國內70%的城市供水不足，20%的城市嚴重缺水；全國每年因缺水造成的經濟損失高達2000億～3000億元。

早在1979年，上海就已開始收取水資源費，之后其他省（區、市）陸續跟進，到目前，水資源費的征收范圍已覆蓋國內所有省級行政區。

“但從過去幾十年的實踐來看，水資源費的征收存在諸多問題，效果并不理想。如此一來，征稅便成為擺在臺面上的不錯選擇，費改稅也就水到渠成。”上述專家說。

2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要加快資源稅改革，推動環境保護費改稅；一年后由中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》，更提出逐步將資源稅征收范圍擴展到水、森林、草原等自然資源領域。

水資源費改稅由此駛入“快車道”。兩年后，試點便在河北落地。

為什么是河北

“中央之所以選擇河北作為首個水資源費改稅的試點地區，是因為河北本身具有極其特殊的水環境，面臨著極為嚴峻的用水形勢，具有很強的代表性。”王曉潔對本刊記者說。

據了解，河北的人均水資源量只有全國人均水平的七分之一，全省一般年份缺水可達124.3億立方米。自上世紀80年代以來，河北的地下水便處于超采狀態，超采量和超采面積均占到全國的三分之一，已形成7個大的地下水漏斗區，是中國地下水超采最為嚴重的地區之一。

根據2016年7月1日印發的《河北省水資源稅改革試點實施辦法》，河北的水資源稅稅額標準是依據水源類別、取水口行政區劃、納稅人行業、公共供水覆蓋范圍內外等多重因素確定，其中獨具地方特色的額外衡量標準是地下水超采程度。

王曉潔說，考慮到區域內各地市的地下水超采情況不一，河北還特別將地下水超采程度進一步細化為非超采區、一般超采區、嚴重超采區三個類別，利用逐級遞增的方式使得每個類別的稅額平均相差50%左右。

比如，同樣是地級市公共供水覆蓋范圍外的特種行業（洗車、洗浴、高爾夫球場、滑雪場取用水）納稅人，非超采區的水資源稅繳納標準是每立方米20元、一般超采區是每立方米30元、嚴重超采區則為每立方米40元。

當然，也存在例外：農業生產的超規定限額用水和城鎮公共供水企業均不受地下水超采程度的限制。前者執行每立方米0.2元的繳稅標準，后者執行每立方米0.6元（地級市）和0.4元（縣及以下）的繳稅標準。

除此之外，河北在進行水資源費改稅的過程中，也嚴格區分了地下水和地表水。仍以地級市公共供水覆蓋范圍外的特種行業納稅人為例，其使用地表水要承擔的稅額是每立方米10元，而使用地下水則最低為每立方米20元。

“簡單來說，河北水資源費改稅采取的是差別稅率，遵循的基本原則是地下水稅額標準要高于地表水、地下水超采區稅額標準要高于非超采區。”王曉潔說。

河北省地稅局總經濟師朱清郁在接受新華社記者采訪時直言，費改稅后，河北省內企業取用地下水與地表水的稅額相差4倍，非超采區、一般超采區和嚴重超采區地下水每立方米水擔負的稅額分別為1.58元、2.5元和3.97元。

當然，對普通居民來說，水資源費改稅帶來的影響幾乎為零。因為費改稅采取的是平移方式，這就意味著居民用水適用的稅額標準與收取水資源費時保持一致，后者所需繳納的費用并未增加。

“不只河北，其他九個試點地區水資源費改稅的基本原則都是不增加居民的用水負擔。”中國財政科學研究院研究員王敏對《瞭望東方周刊》說。

精準計量是關鍵

起初，王曉潔對河北水資源費改稅試點可能取得的成效存有一定疑慮，但在2017年7月進行長時間的實地調研后，她改變了這一觀點，“試點效果比我想象中的要好。”

以河北的支柱產業、耗水大戶鋼鐵產業為例，河北省地稅局稱，據不完全統計，河北全省406家鋼鐵企業中已有89家采取了節水措施，占到了全部鋼鐵企業的22%。

而耗水量較大的特種行業，同樣在水資源費改稅的高壓下改變了用水策略。

河北廊坊的4家高爾夫球場中，3家在短時間內采取了節水措施，建立雨水收集系統、改種抗旱草皮等，1家則直接停業；三河市的洗浴行業更是不再抽取地下水，全部改為使用自來水。

河北省地稅局對省內11個地市526家水資源稅納稅企業的調查結果顯示：25.1%的企業在試點后加大了節水設備投資，增加了新的節水設施；30.42%的企業計劃新增節水設施。

但這并不意味著河北的水資源費改稅中不存在問題。

“最突出的問題是水表等取水計量設施覆蓋范圍太小，使得取水量的核定存在難度。”王曉潔說，水資源稅實行的是定量征收，稅額的大小和取水量直接掛鉤，取水量的核定恰是征收水資源稅的基礎。

對于那些尚未安裝水表等取水計量設施的企業，河北的規定是按照其每天的最大取水能力來核定取水量，很多企業對這種核定方式不認同，甚至有抵觸情緒，最終導致了水資源稅的征納矛盾。

王曉潔認為，河北取水計量設施安裝不到位有一定的歷史因素，但更多原因還在企業身上，“一塊具備遠程傳輸數據的智能水表1萬多元，需要企業自行承擔。”

此外，企業在安裝智能水表前還要向水務部門申請取水許可證，這一過程中還可能涉及到更為嚴格的環評手續，不僅費時費力，而且每一項的成本都很高，以至于很多企業尤其是一些中小企業根本不愿意安裝水表。

“在收水資源費的時候，取水計量設施覆蓋太低就是一個大問題。如今到了水資源稅的階段，這個問題依舊存在，且不單河北有這個現象，其他試點地區也一樣。”沈大軍對本刊記者說。

不過，他認為，隨著水資源費改稅的全面鋪開，所有試點地區肯定都會著力解決這一問題，“比如北京工業領域的用水情況以前都是靠水資源管理部門估算，現在就已基本實現了計量設施的全覆蓋。”

自來水公司面臨考驗

依據水資源用途的不同——公共供水企業覆蓋范圍之內與之外，水資源稅的繳納分為兩部分：前者由企業及居民向自來水公司繳納，而后者則由企業作為納稅主體向地稅部門繳納。

自來水公司是水資源費改稅中涉及的一個最特殊的對象。因其本身供水范圍非常廣，且供水對象涵蓋個人和企業兩大類，在各試點地區都被劃為一個獨立的納稅主體。

對自來水公司來說，資源費改稅，對其運營能力將是極大的考驗。

首先，自來水公司要根據自己的實際售水量直接向地稅部門繳稅，這實際上是代替自己的個人及企業用戶完成了自來水資源的繳稅工作。

更為關鍵的是，由于計量方式的改變，自來水公司還須承擔供水過程中因輸水管道漏損帶來的成本壓力。

“水資源費的計量位置是在水龍頭這樣的用戶終端，而水資源稅的計量位置則前移到了自來水公司的取水口。”河北滄州市供水排水集團副總經理李冬告訴《瞭望東方周刊》。

地稅部門向自來水公司收稅時依照的是取水口的出水量，而自來水公司向用戶收費時還只能按照其終端的用水量，那取水口到用水口之間管道漏損掉的水量稅費就只能后者自行“消化”。

河北在水資源費改稅試點方案中，特別給自來水公司定了一個合理的管網損耗率：地級市為17%、縣及以下為15%。

“實際上，很多自來水公司的漏損率是高于這個標準的。”李冬說。

前述要求匿名的專家稱，河北的這一情況已引起其他試點地區的關注，個別地方在出臺本區域的水資源費改稅試點方案時作了政策調整。比如北京就將自來水公司的計稅依據定為實際售水量，而非取水量。

而對那些尚未調整計量位置的試點地區，王曉潔的建議是，地方政府從財政收入中拿出部分資金，對自來水公司供水范圍內保障民生用水的部分進行適當補貼。

農業用水征稅是難點

不過，接受本刊記者采訪的多位業內專家反復強調，不管已經試點了一年多的河北，還是剛開始試點的九省（區、市），水資源費改稅中最大的難點還是農業用水的征稅問題。

王敏說，從目前公開的試點方案看，各地對農業領域征收水資源稅的基本思路一致：確定一個用水限額，限額以內的免征，超出限額的從低征收。

比如河北的農業用水限額是每畝地296立方米，超過限額的按照地表水每立方米0.1元、地下水每立方米0.2元征收；北京超過限額的農業用水征收標準更是低至每立方米0.06元。

“農業在整個國民經濟中的地位非常重要，也非常特殊，用水限額定的都比較寬松，完全夠用，不會增加農民得負擔。”河北滄州市水務局水政水資源科科長吳洪濤告訴《瞭望東方周刊》。

他說，因農業分布范圍廣且散，征收對象龐雜，加上計量設備安裝率低，實際征收難度很大，以至于河北的水資源費改稅雖開展了一年多，農業領域仍未開征，“2018年的重點就是推進農業水資源稅的征收。”

但沈大軍認為，在水資源費時期，各地大多對農業用水免征，只有極少數省份出臺了農業用水的征收標準，比如北京、甘肅的石羊河流域，但都沒有最終落地，“所以，水資源稅在農業領域能否真正推行仍待觀察。”

外界更為擔憂的是，水資源稅沿用了中央統籌、地方定價模式，導致一些地方制定的稅額標準過低以及區域之間稅額標準差異太大，削弱了水資源稅應該發揮的作用。

“很多地方都是費稅平移，所以稅額標準太低的問題沒有解決。”前述匿名專家認為，當前水資源費改稅還處于試點期間，試點結束后或許標準會上調。

水利部水資源司一位負責人告訴《瞭望東方周刊》，新增的9個試點地區目前都在開展納稅主體用水信息的核查以及稅額征收標準的制定工作，“預計到2018年6月這些問題才能厘清。”

“從河北的試點情況可以肯定，水資源費改稅一定會對水資源的保護和管理，促進水資源節約與合理開發利用起到積極作用，但具體能發揮多大作用還未可知。”前述專家說。

他預計，2018年底，水資源費改稅的試點或將在當前十個省（區、市）的基礎上進一步擴圍。