山西省“四好農村路”建設PPP融資模式研究

張 力

(山西省交通運輸廳重點公路工程建設辦公室，山西 太原 030000)

“十三五期間”全省“四好農村路”建設任務為新改建農村公路6萬km，總投資約1 000億元。由于財政部下發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》〔2017〕87號文件，地市政府依靠政府購買服務修建農村公路已不可行，現階段，只有通過PPP模式融資，才能完成“四好農村路”建設任務。以下，我就我省“四好農村路”建設項目PPP模式進行了研究。

1 我省“四好農村路”建設項目PPP模式的應用

現階段PPP模式發展方興未艾，成為我國政府緩解債務危機，轉變社會管理方式的必然手段，為引導社會資本流向，發揮市場機制的主導作用提供較好的發展渠道。PPP模式是指政府方(Public)和社會資本方(Private)合作(Partnership)模式，政府方采用公開招標、競爭性磋商等方式選擇社會資本方(企業)，雙方訂立合同明確各自的權利和義務。

合作期限一般不低于10年，最長不超過30年。

為便于操作，對于納入縣域“四好農村路”建設專項規劃的建設項目(建管養運)，根據前期工作進展情況分批打包，選取一種運作方式分批、分年度推進實施。

縣(市、區)政府作為農村公路責任主體，成立“四好農村路”PPP項目領導組，建立協調機制，明確部門職責，細化責任目標，責任到人，統籌推進縣域“四好農村路”PPP模式運作，按照省市共建協議，將“四好農村路”建設全部納入財政中長期支出規劃，確保按時完成建設任務。縣(市、區)政府授權交通運輸局作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。包括組織農村公路普查、編制“四好農村路”專項規劃、項目識別(選定)、項目論證、測算資金總需求規模、選定社會資本方(企業)等工作。縣(市、區)政府明確要求財政局在優先保證完成具備條件的建制村通硬化路、交通扶貧公路和規劃內的農村旅游公路建設任務政府所需出資納入財政中長期規劃和年度資金計劃，按照縣域經濟發展需求，合理確定“四好農村路”PPP項目建設規模，納入PPP項目開發目錄，安排預算支出，加強過程監管；財政局配合交通運輸局做好項目前期論證、項目采購等工作。縣(市、區)政府要求發改、住建、國土、環保等部門配合交通運輸局做好“四好農村路”建設項目的立項審批和土地、規劃手續辦理等工作。縣交通運輸局在全面完成農村公路普查工作、編制完成“四好農村路”建設專項規劃基礎上，按照脫貧攻堅、精準扶貧的工作要求和專項規劃內的項目年度實施計劃分批安排實施，編制項目可研報告(建制村通硬化路、交通扶貧路、安全生命防護工程、農村旅游公路、縣鄉道改造、危橋(隧)改造、客運站場、綜合物流配送站等)并取得批復，確定投資總規模和年度投資規模。

2 項目識別(選定)和準備

2.1 確定項目規模

縣交通運輸局在全面完成農村公路普查工作、編制完成“四好農村路”建設專項規劃基礎上，按照脫貧攻堅、精準扶貧的工作要求和專項規劃內的項目年度實施計劃分批安排實施，編制項目可研報告(建制村通硬化路、交通扶貧路、安全生命防護工程、農村旅游公路、縣鄉道改造、危橋(隧)改造、客運站場、綜合物流配送站等)并取得批復，確定投資總規模和年度投資規模。

2.2 確定實施機構

縣(市、區)政府授權交通運輸局為農村公路PPP項目實施機構，并需明確政府方出資人代表(剝離政府融資職能的縣級政府平臺公司或交通運輸局所屬國有企業)。

2.3 PPP項目包

根據投資總規模和年度投資規模，結合縣級財政能力和實際需求，進行項目捆綁打包，形成PPP項目包，其中具備條件的建制村通硬化路(每個建制村至少有一條安全可靠、順暢通行農村客車的硬化路)和交通扶貧路項目必須納入2017年、2018年項目包，確保2018年年底前全部完成建設任務。

2.4 PPP項目“一案兩評”編制和論證

由項目實施機構(交通運輸局)根據有關規定，選擇咨詢服務機構，并報財政局備案。政府方可委托咨詢機構開展全過程咨詢服務(從接受政府方委托至政府方與社會資本方簽署PPP合同止)或者僅委托編制PPP項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告(“一案兩評”)。由項目實施機構(交通運輸局)會同有關部門，根據項目進度，同步錄入發改和財政PPP項目庫，積極創建省級示范項目，爭取示范項目獎勵。

3 以某縣為例研究PPP運作方式

本項目采用建設—運營—移交方式，由社會資本方及政府方共同出資成立項目公司，主要負責項目的設計、融資、建設、運營、維護和移交。由某縣政府授權項目實施機構某縣交通局與項目公司簽訂PPP項目合同，資產所有權歸政府所有，項目公司擁有項目的經營權，經營期20年(含建設期)，待經營期滿后，無償移交給某縣政府或其指定機構，并保證在移交時項目設施等處于完好及正常運行狀態。

3.1 交易結構

由圖1分析可知：1)某縣政府授權某縣交通局為本項目的實施機構負責項目準備、采購、監管及移交等工作。2)經政府采購方式選擇的社會資本方出資成立項目公司，政府方不入股。3)某縣交通局與項目公司簽署PPP項目合同，授權項目公司完成本項目，并在經營期內組織對項目公司進行現場監督、在線監控以及績效考核。4)項目公司同金融機構簽訂融資協議募集資金，完成在經營期內本項目的建設、運營和維護管理工作，并與保險公司簽訂保險合同。5)某縣交通局委托第三方考核機構對本項目年度運營情況進行考核打分，第三方考核機構將考核結果提供給某縣財政局，某縣財政局根據考核結果對本項目進行付費。

3.2 合同體系

項目合同體系見圖2。

“四好農村路”建設是我省農村公路建設的重中之重。當前，PPP模式是一條最行之有效的籌資途徑，我省晉中、呂梁有些縣區已經通過PPP模式籌集到了建設資金，希望本文能給其他縣(市、區)在PPP融資中提供借鑒。

[1] 中華人民共和國預算法[Z].

[2] 中華人民共和國政府采購法[Z].

[3] 中華人民共和國合同法[Z].

[4] 財金[2015]21號,關于印發政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知[Z].

[5] 財預[2017]87號,關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知[Z].

[6] 晉政發[2015]20號,山西省人民政府關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見[Z].