深化國有地勘單位企業化改革的思考

查方勇，張之武

(1.長安大學地球科學與資源學院，陜西 西安 710054；2.中國冶金地質總局礦產資源研究院，北京 101300)

隨著全面建成小康社會進入關鍵期，經濟發展全面進入“新常態”，我國各項改革事業也進入“攻堅期”。在我國社會主義市場經濟體制逐步建立和不斷完善的過程中，國有地勘單位改革也在“摸著石頭過河”，總體上“起步早、困難多、辦法少、阻力大、進展慢”[1]，既取得了重大成果，但又離市場在資源配置中起決定性作用的客觀要求和廣大地質工作者的實際期盼還有較大差距。近三十年來，國家出臺了許多優惠政策明確支持國有地勘單位企業化改革，但在分類改革中國有地勘單位普遍表現熱衷公益類選擇和觀望等待態度(圖1)。通過遵循理論邏輯，總結歷史經驗，梳理現實問題，深化地勘單位企業化改革[2]。

圖1 國有地勘單位企業化改革思路

1 客觀遵循歷史經驗

從歷史角度來看，自新中國成立以來，特別是1978年改革開放以來，國有地勘單位改革經歷了曲折的歷程，取得顯著成效，主要是因為在改革過程中采取“試錯法”的基本改革方法，選擇“漸進式”的基本改革路徑，遵循“自適應”的基本改革制度。

我國地勘單位是在計劃經濟體制下建立起來的，具有鮮明的中國特色，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，國有地勘單位改革既不可能一蹴而就，也無現成的經驗可循，一直在“摸著石頭過河”，在試錯、學習、調整、適應的過程中不斷發展。事實證明，國有地勘單位在專業化分工改組、地質工作“三化”探索、地勘隊伍分體運行、屬地化改革和分類改革等過程中采取“試錯法”，不斷推動地勘單位改革良性發展，達到改革平穩推進的目的。

漸進式改革與激進式改革是組織變革的兩大主要類型，也是經濟轉軌國家所選擇的兩條截然不同的改革道路。漸進式改革是一種演進式的分步走的改革方式，具有在時間、速度和次序選擇上的漸進特征，而激進式改革被稱作“休克療法”或“震蕩療法”，是一種需要在較短時間內完成大規模的整體性制度變革的改革方式[3]。首先，地勘單位漸進式改革體現在分階段有步驟地進行。從國有地勘單位歷史沿革來看,地勘單位改革可以分為以專業化分工改組為特征的調整改組階段、以地質工作“三化”和屬地化管理為特征的簡政放權階段以及以分類改革與治理為特征的全面深化階段(圖2)。而且，每個階段并不是完全割裂的，后一階段步驟或措施是對原有步驟或措施的改進、深化和創新。其次，地勘單位漸進式改革還體現在先試驗再推廣進行。特別是新機制下的全面深化改革階段，在分類改革要求上沒有搞“一刀切”，在企業化改革上強調“需要一個過程”，鼓勵有條件的地勘單位率先實施企業化改革，充分發揮省級政府及地勘單位自主權。

“自適應”概念來自復雜自適應系統理論，一般指系統按照環境的變化來調整自身，以使其行為在新的或已經改變的環境下達到最優或至少是容許的特性和功能。國有地勘單位企業化改革是一項系統性復雜工程，關系到中央政府、地方政府、地勘單位、地勘職工等多方利益主體，在實踐上要依據環境變化而動態調整，形成各利益主體“自適應”機制。

因此，國有地勘單位企業化改革必須充分考慮地勘單位發展的歷史，必須正視和解決地勘單位多年的發展中遺留的各類問題和矛盾，按照歷史規律，允許試錯，采用漸進式方式，使各方利益主體“自適應”地解決問題與矛盾。

圖2 國有地勘單位改革階段性推進路線圖

2 切實立足現實問題

從現實困難來看，地勘單位普遍存在歷史包袱沉重、經濟基礎薄弱、思想意識落后，以及產業支撐不足等系列問題。地勘單位改革的企業化發展方向國家早已經確立，全國事業單位改革又限定了改革完成的時點，但地勘單位現在所面臨的地勘工作產業化難題、全國地勘單位發展不平衡問題、區域對地質工作需求力度和服務內容不同等現實問題，這些都對地勘單位改革發展的走向和進程將產生重要的影響，必須加以重視。

在陜西省國有地勘單位改革發展調研時，地勘單位反映最多的是國務院、國土資源部及省政府在其下發的支持地勘單位改革發展文件中給予的優惠政策沒有得到全面落實。通過文件梳理可以發現，《國務院辦公廳關于印發地質勘查隊伍管理體制改革方案的通知》(國辦發〔1999〕37號)、《國務院辦公廳關于轉發國家經貿委管理的國家局所屬地質勘查單位管理體制改革實施方案的通知》(國辦發〔2001〕2號)、《國務院辦公廳關于深化地質勘查隊伍改革有關問題的通知》(國辦發〔2003〕76號)、《國務院關于加強地質工作的決定》(國發〔2006〕4號)、《國土資源部關于促進國有地勘單位改革發展的指導意見》(國土資發〔2010〕61號)等文件從工資待遇、稅收優惠、社會保障、下崗職工再就業、離退休人員待遇、基本建設投資、住房改革、地質找礦與礦業權管理、勘查成果收益分配、支持地勘單位盤活存量土地資產、地勘費基數轉增國家資本金等方面提出了促進地勘單位改革發展的支持政策。據不完全統計，目前各省(區、市)關于國家出臺的12項優惠政策措施，落實進展不平衡，實際效果有差距。僅有 “地質勘查費基數與年增長幅度”、“增加工資政策”、“基本醫療保險、失業、工傷和生育保險政策”及“轉產貸款財政貼息政策”等四項政策落實情況較好。而“10%地勘費基數轉增國家資本金政策”由于有些地勘單位為國庫集中支付，未單獨設置賬號，而無法實現轉增資本金，這一政策在部分地區甚至已被停止；“下崗職工再就業優惠政策”由于地勘單位事業性質，導致一些地方不認可地勘單位的下崗職工身份；“國有劃撥土地使用權處置政策”因為地勘單位改變土地用途時，需繳納40%以上土地出讓金，還需繳納土地增值稅，大部分地勘單位無經濟能力支付。另外，相當一部分屬地化管理的地勘單位也只是簡單的實現了資產、人員等方面的下放管理，沒有從根本上解決增強地勘單位活力這個核心問題。轉企改制會損害地勘單位職工既得利益，受到基層職工反對。如《陜西省人民政府貫徹〈國務院關于加強地質工作的決定〉的實施意見》(陜政發〔2007〕44號)文件下發半個月后，某地勘單位一周內先后發生4起集體上訪事件。所以，走企業化路子的基礎和動力明顯不足[4]。

因此，國有地勘單位企業化改革必須立足地勘單位發展現狀和困難這個最大現實問題。只有認清現實，改革才可能有力度，發展才會駛向正確方向。

3 科學進行頂層設計

黨的十八屆三中全會強調，改革一定要有頂層設計。“頂層設計”原為工程學專業術語，現已逐漸成為中國政治新名詞，強調通過全盤考慮，系統謀劃，在錯綜復雜的經濟社會矛盾中抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，要觸及矛盾根源深處，推動經濟社會轉型，實現科學發展、全面發展和可持續發展。

深化國有地勘單位改革，需要科學進行頂層設計，這是地勘單位改革進入攻堅期、深水區和階段任務完成期的必然要求，也是地勘單位自身無法解決矛盾根源而需要頂層推動的現實需要。加強地勘單位改革的頂層設計，不是“閉門造車”，不是“拍腦袋決策”，核心在于科學設計，關鍵在于頂層推動，本質在于基層需求。

總體來說，現有頂層設計沒有實質性觸及地勘單位管理體制和運行機制變革。從目前大多數國有地勘單位劃歸“公益類”訴求和等待觀望態度來看，地勘單位分類改革依然局限在每個條條和塊塊小系統內部，每個省將依然保留有地礦、有色、煤田等3個以上地勘單位，形成“參公類”、“公益類”和“企業類”等多種互不融合的運行體制。即使諸如陜西省整體推動國有地勘單位企業化改革和建立省級公益性地質隊伍之類，進行了省域范圍內調整，也仍然沒有很好地解決地勘單位數量結構性過剩和歷史遺留問題，沒有受到當事地勘單位和地勘職工的普遍認可。可以想象，在現有頂層設計下，全國地勘隊伍“百局千隊”的基本格局、“小、散、弱、差”的經濟基礎、區域內單位間的惡性競爭、地勘作業的打工地位，甚至是“帶事業帽子、走企業路子”的事業化管理與企業化經營的管理體制和運行機制，短期內很難改變，制約地勘單位實現創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展和共享發展。

厘清政府和市場邊界，調整、重組和培育市場主體，實現資源、資產、資本一體化運作，是經濟發展新常態下深化國有地勘單位頂層設計的核心內容。首要任務是將公(益)商(業)分離，厘清公益性地質工作和商業性地質工作界限。公益性地質工作是由政府提供社會公共產品需要開展的基礎性、公益性和戰略性地質工作，應由政府配置、政府出資，通過財政的不斷核銷和撥款加以成本補償。而商業性地質工作是由政府調控，以經濟效益為目的，通過“誰投資、誰受益”原則，由市場配置的盈利性地質勘查活動。從“公益先行、商業跟進”新機制來看，國家已經明確了公益性地質工作和商業性地質工作的界限，但問題是公益性地質工作和商業性地質工作實施主體沒有完全分離，大多數地勘單位公商一體、事企不分，享受著事業單位撥款，承擔縱向地勘作業任務，尋求市場任務彌補“全額不足額”問題。因此，如何建設一支精干的服務地方經濟社會公共服務需要的公益性地質隊伍，如何形成跨地區、跨行業重組的商業性地勘企業，特別是用資本的杠桿效應擴大地礦產業規模，需要加強頂層謀劃。如，華東有色地勘局2013年1月初把自己所有資產打包評估，通過增資擴股方式引進了20多億元資金[5]。

因此，國有地勘單位企業化改革要實質性觸及地勘單位體制與機制變革，就要加強頂層設計，凝聚廣泛共識，形成改革合力，把自上而下的系統謀劃和自下而上的摸著石頭過河相互結合。既要整體推進，又要重點突破。要理順政府與市場關系和邊界，確保公商分離、事企分開，使市場在地質勘查要素資源配置中真正起決定性作用，又要避免市場失靈和政府盲目性，降低改革風險和成本。

4 合理作出制度安排

深化國有地勘單位企業化改革，關鍵是要進行合理(國家需要)合意(基層滿意)的制度設計。建立“產權明晰、全責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，是國有地勘單位企業化改革的目標與方向，也是適應社會化大生產和發展地勘市場經濟的必然要求。重點包括從優化產權視角推進混合所有制改革，從完善監管機制角度推進國有資本管理體制改革，從改進治理機制角度推進地勘單位公司治理轉型，從健全激勵機制角度加強地勘單位高管人員的激勵約束。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將發展混合所有制提高到“公有制為主體，多種所有制經濟共同發展”這一中國基本經濟制度的重要實現形式的高度。這為中國混合所有制經濟的發展提供了制度合法性，為推動公有制經濟與非公有制經濟的共同發展、融合發展提供了微觀的組織基礎與條件[3]，充分尊重市場經濟規律和地質工作規律，使企業化國有地勘單位去行政化，包括取消行政級別，確立企業身份，改變行政化作風，確保“在商言商”，使非國有資本進得來、出得去。國有企業改革實踐表明，產權問題是真正觸及改革的核心和本質問題。深化地勘單位企業化改革，特別是嫁接國有企業股份制改革經驗，有利于讓最先進的企業管理和經營制度嫁接到國有地勘單位，有利于優化國有地勘單位資本、資源配置結構，有利于完善轉企改制的地勘單位公司法人治理結構。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》還指出，要“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管”。由于事業單位性質和轉增資本金等多方面原因，大多數地勘單位資產實力弱，資產總量偏小，非經營性資產比重偏大，經營性資產質量差。國有資產管理的目標是國有資產的保值增值。從管資產向管資本的轉變要求，有利于通過資本杠桿優化配置資源，有利于國有資產管理機構進退自如地調整和優化國有經濟布局，有利于健全國有資產經營管理監督體系，有利于提高地勘單位國有資產管理水平，促進國有資產保值和國有資本增值。

公司治理是規范公司各利益相關者、有關權責利關系的一系列制度安排，是現代企業制度的重要組成部分。近年來，我國國有企業不斷完善公司治理結構和治理機制，逐步建立了股東會、董事會、監事會和經理層相互制衡的法人治理結構，進行了外部董事與外派監事、職工董事與職工監事等改進性和創新性嘗試治理機制。企業高層管理人員約束與激勵機制問題的提出，源于企業所有權與控制權的分離。既要滿足高層管理人員的物質與精神利益需求，也要有配套的制度化約束機制。

5 有效制定現實舉措

一方面，地勘單位要積極主動應對。要將經驗積累上升為發展規律認識，進而轉化為發展理念，指導發展行動，才可以在“摸著石頭過河”中避免盲目性，躲避不確定的風險。要以發展理念轉變引領發展方式轉變，以發展方式轉變推動發展質量和效益提升。面對新常態下加快推進供給側結構性改革的新要求，必須牢固樹立和貫徹落實中共中央提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，著力培育地勘單位創新發展的新動力，大力構建地勘單位協調發展的新格局，積極探索地勘單位綠色發展的新模式，努力開拓地勘單位開放發展的新空間，最終形成人民群眾共享發展的新機制[6-7]。

另一方面，政府部門要合理定位職能。借鑒市場經濟國家政府在商業性礦產勘查活動所發揮的重要作用，各級政府應在我國地勘單位企業化改革中突出政府頂層設計、政策支持、行業服務、市場監管等職能,包括以法律為手段保障地勘企業勘查活動有序有節有利運行，以公益地質調查為主要手段為地勘企業礦產勘查活動提供信息服務，以財政、稅收、金融等政策調控措施為主要手段彌補礦產勘查市場內在固有的缺陷，以行業監管為主要手段規范礦產勘查活動。

此外，高校院所如何提升人才培養質量，特別是要培養地質專業學生的企業家精神。行業中介組織如何提升綜合服務能力，特別是要加強行業誠信和行業自律。以及金融機構如何提升信貸支持力度，促進地勘企業快速融資貸款和資金流通。

[1] 中國地質學會21世紀中國地質研究分會.地勘工作體制改革實踐調查研究[M].北京：地質出版社，2014.

[2] 查方勇，周鑫.國有地勘單位企業化改革內涵、過程與實踐[J].中國國土資源經濟，2016(5)：50-53.

[3] 黃速建.國有企業改革和發展：制度安排與現實選擇[M].北京：經濟管理出版社，2014.

[4] 王瓊杰.地勘單位改革必須堅持“三個有利于”——以青海省為例看地勘單位分類改革[N].中國礦業報，2015-10-14(07).

[5] 邵毅.關于深化地勘單位改革的幾點看法[J].中國國土資源經濟，2013(12)：8-14.

[6] 查方勇，王志剛.國有地勘單位改革研究綜述及啟示[J].中國礦業，2016，25(5)：16-19.

[7] 查方勇，朱義林.新發展理念下深化國有地勘單位改革的思考[J].中國國土資源經濟，2017(11):22-25.