農村集體經營性建設用地入市問題及規范
——以常州市武進區為例

譚育芳

（南京農業大學，江蘇 南京 210095）

農村集體建設用地流轉對于解決我國征地制度下土地利用沖突、提高農村土地利用效率以及增加農民收入等具有重要意義。近年來，農村集體建設用地入市流轉逐步取得法規政策認可。2015年，國土資源部全面開啟農村集體建設用地、宅基地和征地制度“三塊地”改革的試點工作。盡管集體建設用地流轉逐步有條件合法化且各地都在進行試點探索，然而，集體建設用地流轉過程中仍存在很多難題，如產權制度、收益分配及監管問題等（江璇，2014；趙偉等，2009）。因此，本文選擇江蘇省常州市武進區作為案例研究地區，在剖析集體經營性建設用地入市流轉問題的基礎上，介紹武進區改革經驗，為其他地區提供參考。

1 集體經營性建設用地入市改革難題

由于我國集體經營性建設用地入市改革尚處于探索階段，還存在許多集體經營性建設用地入市的體制機制障礙，地方改革過程中也面臨著許多棘手問題，總結起來有以下幾點。

1.1 產權主體不清晰，土地抵押權較難實現

清晰界定的產權是資源有效配置的基礎。然而，我國集體土地名為集體經濟組織所有，但集體的概念在法律中并不明確，主要為村小組、村和鄉（鎮）三級，且實踐中屬于村級所有的集體經營性建設用地多數由村委會負責管理，屬于鄉（鎮）的土地則由鎮政府管理，也有部分土地經營權掌握在股份合作社手中。

《擔保法》《土地管理法》《物權法》都對集體建設用地使用權的抵押進行了限制性規定。考慮到國家關于集體建設用地流轉的政策尚不明確且法律對集體建設用地抵押存在限制，無法確保處置收益的合法性，金融機構尚不認可集體經營性建設用地作為抵押擔保物，抵押融資受到很大的限制。

1.2 中介組織不完善，市場化程度較低

中介機構，如價格評估機構、法律法規咨詢機構、融資保險機構等是市場交易的潤滑劑，可以解決信息不對稱、減少交易成本并促成有效的市場交易的問題。然而，由于入市尚處于探索階段，農村產權交易中介組織發展緩慢，直接限制了集體經營性建設用地入市流轉的順利進行（王兵等，2011）。實踐中，集體經營性建設用地流轉市場化程度較低，無法由市場供求規律來調節。如許多地方入市具有一定的計劃性、指標性，交易缺少統一規范的流轉規則，流轉價格隨意性大，收益分配還存在缺乏法規政策依據和保障等（趙偉等，2009；蔣燕，2009）問題。

1.3 入市限制較多，現實中流轉權能受限

現行入市的農村建設用地僅限于經營性建設用地。這類土地在農村零星分散，產權及合法性存在爭議，直接入市存在很大困難。然而，由于上位法對集體經營性建設用地入市的嚴格限制，要將零散分布的經營性建設用地整合起來存在較大困難。此外，受制于耕地保護和土地用途管制，建設用地入市稍不留意便會觸碰政策紅線，也直接削弱了地方推進入市的積極性。此外，法律法規對于工商資本下鄉進行諸多限制，進行農村土地整治開發的工商資本不足，限制了農村集體經營性建設用地的開發。現實中，首批進行入市的土地僅限于已經開發完善且不存在產權問題的熟地，其他類型集體經營性建設用地面臨著入市難題。

2 常州市武進區入市改革經驗啟示

在集體經營性建設用地入市改革過程中，武進區先后制定了相應的入市管理辦法、收益調節金征收和使用管理辦法，以及入市凈收益管理辦法等，詳細的規范了集體經營性建設用地入市的原則、程序、交易過程、收益分配和合同管理等工作。武進區入市改革具體有以下經驗。

2.1 開展土地確權登記和權屬審查，確保入市土地產權清晰

武進區早在2012年就全面開展農村集體土地所有權發證工作，在充分調研基礎上，弄清土地產權歸屬，頒發農村房地一體的不動產權籍調查和確權登記證書。在進行集體建設用地確權登記的基礎上，武進區在入市改革之初對鄉（鎮）范圍內集體經營性建設用地產權歸屬、合法性和四至、面積等進行全面排查，為入市提供前提。武進區集體經營性建設用地入市管理辦法對入市的建設用地進行嚴格限制，具體要求產權明晰、無權屬爭議，未被司法機關、行政機關限制土地權利，以及土地補償到位等，更好地避免了入市后期集體建設用地的產權糾紛。

2.2 健全交易中介機構，減少交易費用

為降低集體經營性建設用地入市交易費用，武進區健全了相應的交易平臺、價格評估、抵押風險等機構。

首先，武進區鄉（鎮）政府建立土地收儲機構，負責集體經營性建設用地前期開發投資、土地整理和入市等，統一管理全鎮的經營性建設用地資源；其次，建立常州市公共資源交易中心武進分中心，為集體經營性建設用地通過出讓、出租、抵押等方式的入市流轉提供平臺；此外，參照國有建設用地市場建立中介機構，對交易價格進行評估，發布統一的城鄉建設用地入市價格；最后，為推進集體經營性建設用地抵押，武進區出臺了集體經營性建設用地使用權、農房抵押貸款試點暫行辦法，以區政府設立1000萬元“三權抵押”貸款風險補償基金的方式，建立了風險補償機制。

2.3 創新入市交易方式，解除入市障礙

武進區在入市建設用地整理開發、土地調整入市等方面進行創新，解決建設用地入市障礙。一是采取政府資金和村集體資本入股方式共同參與土地開發整理。面對村集體土地開發資金不足問題，武進區采取的是以基層政府財政投資農村土地開發，并以收益分配的方式分享入市的好處；二是制定異地調整入市辦法，允許在不同集體經濟組織間調整土地所有權歸屬。集體經濟組織之間自愿協商，形成調換土地所有權方案。對于不同級差的土地可采用貨幣補差等方式調換所有權；三是制定統一的收益分配辦法。在民主協商基礎上，武進區征收的收益調節金與稅收收入保持基本一致，并在區、鎮兩級政府分配，部分調節金統籌用于農村建設投資。村集體收益暫不進行分配，用于農村集體經濟發展壯大。

2.4 村莊規劃先行，加強監督管理

為保證集體經營性建設用地入市符合土地利用規劃和土地用途管制，嚴格保護耕地，2017年武進區完成了村鎮規劃的編制工作。村鎮規劃編制遵循“區總控、鎮審批、村分配”的審批管理新政，在符合其他規劃的基礎上，推行村莊用地、農民建房的“總控”和“雙控”標準，建立土地利用綜合信息管理平臺，構建精細化的農村土地管理體系。

此外，為規范入市過程，規避入市風險，政府對集體經營性建設用地流轉制定了嚴格的監管制度，由國土部門負責集體經營性建設用地入市的管理、監督和指導工作，并且與規劃、國土等部門負責用地入市合法性的鑒證和審批。