國有企業改革邏輯與實踐的演變及反思

楊瑞龍

自20世紀80年代初我國經濟體制改革的重點從農村轉向城市后，國有企業改革就一直是體制改革的中心環節，改革的目標就是試圖選擇恰當的企業組織形式將國有企業轉變成為自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。迄今為止，國有企業改革已持續了將近40年時間，改革取得了巨大的成就，但離改革目標仍然有一定的距離。應該說，沒有哪項改革如國有企業改革那樣遇到了如此大的理論上的困惑和實踐中的難題。因此，在紀念我國改革開放40年的歷史節點，回顧與反思國有企業改革的歷史進程對于進一步深化我國的市場取向改革具有重要的意義。

一、國有企業改革邏輯的演變

在傳統計劃經濟體制下，與排斥市場機制、政府高度集權的體制模式相適應，我國構建了“一大二公”的微觀基礎，即越大越公越好，國有企業成為普遍的企業組織形式。中央政府既是企業的所有者，同時又是計劃的制定者與實施者，因此政府的目標就是企業的目標，國有企業作為政府的行政附屬物完全聽命于政府，無條件執行指令性計劃，自然也無須承擔企業的盈虧責任。因此，軟預算約束成為國有企業的典型特征，即企業的預算并非以其收入為限，而是取決于與政府的討價還價。在這樣一種企業制度下，普遍出現了企業經營機制僵化、政府干預嚴重、企業活力不足、經濟效率低下、短缺現象嚴重等弊端。一開始，國有制作為社會主義所有制的形式是不容置疑的理論禁區，董輔礽先生率先打破了這一理論禁區，他于1979年和1985年發表在《經濟研究》上的兩篇論文全面闡述了改革國有制的必要性及市場取向的改革方向，在經濟學界產生了深遠的影響。[注]參見董輔礽：《關于我國社會主義所有制形式問題》，載《經濟研究》，1979(1)；《再論我國社會主義所有制形式問題》，載《經濟研究》，1985(4)。隨著我國確立了市場取向的改革，在大力發展非公有制經濟的同時，推進國有企業市場取向的改革逐漸成為大家的共識。

我國國有企業的改革進程是伴隨著對社會主義市場經濟體制認識的不斷深化而逐漸推進的。

第一階段：放權讓利邏輯下的國有企業改革(1978—1984)。中共十一屆三中全會確立了要把市場機制引入到計劃經濟體制，構建“計劃經濟為主、市場調節為輔”的經濟運行機制。為此，在農村推行了家庭聯產承包責任制，在城市開啟了以擴大國有企業自主權為主要內容的改革，力圖把國有企業改造成為相對獨立的商品生產者與經營者。放權讓利改革經歷了以下三個步驟：一是允許國有企業在生產計劃、產品銷售、資金使用等方面擁有部分自主權；二是首創于四川的利潤留成制度，包括技術利潤留成加增長利潤留成、利潤包干、超計劃包干和虧損包干等；三是實行利改稅與撥改貸，即從收入角度，通過把上繳利潤改為稅收的形式，把國家和國有企業的分配關系固定下來；從支出的角度，將原來國家無償撥款的投資改由建設銀行貸款。這一階段改革的特點是：在不改變國有企業原有的隸屬關系與產權歸屬的前提下，通過擴大企業自主權特別是增量收益的處置權，引入物質刺激機制，調動企業的生產經營積極性。

第二階段：兩權分離邏輯下的國有企業改革(1985—1991)。中共十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出了商品經濟是社會主義經濟不可逾越的發展階段，把社會主義初級階段的經濟定性為有計劃的商品經濟。十三大提出了要建立“國家調節市場、市場引導企業”的經濟運行機制，國有企業改革步伐隨之加快。改革內容是在不改變國家所有權的前提下，按照所有權與經營權相分離的原則，通過利潤承包的方式，將經營權下放給企業。主要形式有租賃制、承包制和資產經營責任制。同時，在改革開放先行地區對經營狀況比較好的部分國有企業試行股份制改造。這一階段改革的特點是：在不改變企業所有權歸屬的前提下，通過承包合同不僅把經營權完全下放給經營者，而且讓經營者完全承擔經營責任，通過重建國有企業的微觀利益機制和權利主體，實現“國營”向“國有”的轉變，促使國有企業向市場主體轉變，提高國有資產的營運效率。

第三階段：產權多元化邏輯下的國有企業改革(1992—1997)。鄧小平南方談話和中共十四大提出，計劃與市場都是資源配置的手段，我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，國有企業的改革方向是建立適應市場經濟和社會化大生產要求的“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。建立現代企業制度，就是通過對國有企業進行股份制改造，實現產權關系的多元化與明晰化，建立起法人資產制度，使所有權與經營權的分離從承包制條件下的一種管理方式轉變為產權多元化條件下的一種法律制度，賦予企業獨立的法人財產權，從而使國有企業成為真正能自主經營、自負盈虧的法人實體。這一階段改革的特點是：通過在國有企業內引入多元化投資主體，以產權多元化推進產權關系明晰化，實質性地推進了國有企業的產權制度改革，混合所有制成為公有制經濟的一種有效實現形式。

第四階段：“抓大放小”邏輯下的國有企業改革(1998—2002)。在不斷擴大現代企業制度試點范圍的同時，我國于20世紀末提出通過實施“抓大放小”的改革戰略推進國有經濟的戰略性重組。為了解決國有經濟分布過寬、整體素質不高、資源配置不盡合理等問題，把國有經濟戰略性調整與產業結構優化及所有制結構調整結合起來，集中力量搞好關系國計民生的、非國家控制不可的關鍵性大型國有企業，放開處于競爭性領域的小型國有企業，讓它們在市場經濟規律的作用下實現優勝劣汰。伴隨著“抓大放小”戰略的施行，加快國有企業兼并重組、主輔分離的改革，成立了四家專門的金融資產管理公司，對部分符合條件的重點困難企業實施“債轉股”改革。這一階段改革的特點是：引入了國有資本的退出機制，不僅國有企業內可以有非國有資本，而且搞好、搞活國有企業的改革目標可以通過放開一部分中小型國有企業來實現。

第五階段：優化所有權約束機制邏輯下的國有企業改革(2003—2014)。在實行現代企業制度的過程中，政府既是所有者又是行政管理者與宏觀調控者，從而導致對企業過度行政干預的弊端逐漸暴露出來。為了優化國有資本所有權的約束方式，確保國有資產的保值增值，國家于2003年成立了國有資產監督管理委員會(以下簡稱國資委)，并推進以下幾個方面的改革：一是努力把國資委打造成為管資產、管人與管事相結合的國有資產監管主體；二是實行國有資產分級管理，即中央與地方分別代表國家行使中央企業與地方企業的所有者職能；三是規范股份制改造，防止國有資產流失；四是規范公司治理結構，完善國有企業股東會、董事會、監事會的“新三會”建設，防止內部人控制；五是進一步實現國有企業的主輔分離、輔業改制。這一階段改革的特點是：以產權改革為基礎，在政資分開的基礎上推進政企分開，重塑國有資本的所有權主體，構建資產所有者與資產經營者之間平等的產權關系，為現代企業制度的建立創造必要的條件。

第六階段：分類推進邏輯下的國有企業改革(2015—)。2015年8月，《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》明確提出了國有企業分類改革戰略，即根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類。通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核。同時，推進國有企業的混合所有制改革。這一階段改革的特點是：根據國有企業在國民經濟中的性質與功能的不同實施不同的改革戰略，把處于商業類特別是競爭性領域里的國有企業進一步推向市場。

回顧過去40年的改革，國有企業的改革方式具有以下特征：

第一，政府主導下的改革。國有企業改革始終是在黨的領導下和中央政府的主導下逐步推進的，并通過已有的組織系統自上而下地實施，即國有企業改什么、如何改、什么時候改由中央政府決定。改革遵循以下兩個基本原則：一是堅持公有制為主、國有經濟主導的原則；二是市場導向原則，即通過改革與市場經濟不相適應的產權制度、經營機制與管理方式，使國有企業逐步成為自主經營、自負盈虧的市場主體。

第二，漸進式改革。國有企業改革的目標與內容是隨著我國對社會主義經濟性質認識的不斷深化而逐步明確的。與含有市場機制的計劃經濟相適應，國有企業改革遵循放權讓利的邏輯；與有計劃的商品經濟相適應，國有企業改革遵循兩權分離的邏輯；與社會主義商品經濟相適應，國有企業改革遵循產權多元化的邏輯；與社會主義市場經濟相適應，國有企業改革遵循“抓大放小”與分類推進的邏輯。

第三，增量改革。盡管市場取向的改革方向比較明確，但國有企業改革不是采取“推倒重來”的改革方式，而是在基本維持原有利益結構的條件下在邊際上推進市場化改革，盡可能減少改革的阻力。早期的放權讓利式改革實際上觸及的是增量收益權的重新界定；兩權分離式改革實際上觸及的是經營權的重新界定；股份制改造或現代企業制度的建立實際上涉及的是產權多元化及法人財產權的重新界定；“抓大放小”及分類改革實際上涉及的是政府在部分競爭性國有企業中的退出。

第四，競爭倒逼式改革。沒有明晰的產權關系，就沒有硬預算約束的市場主體；沒有真正的市場主體，就不會有市場機制。因此，市場取向改革的核心環節就是產權關系的明晰化。我國的產權制度改革是沿著兩條主線平行展開的，一條是大力發展非公有制經濟，另一條是國有企業產權制度改革。民營經濟規模的擴張與實力的提升不斷加劇了市場競爭，國有企業的外部競爭壓力逐漸加大，而逐步走向市場的國有企業對利潤的敏感度不斷加大，為了避免經濟效益的下降，就會推進國有企業產權明晰化的程度，從而促使國有企業向市場主體轉化。外部競爭壓力越大，國有企業產權明晰化的步伐就越快。

第五，試驗推廣式改革。為了避免改革的不確定性及將由此引起的風險控制在可承受范圍之內，國有企業改革通常采取先試點、后推廣的方式，即中央在廣泛收集信息及評估改革的成本與收益的前提下形成國有企業的改革方案，然后選擇具有代表性的企業進行試點，總結經驗后再在一定范圍內進行推廣。如早期的放權讓利式改革、中期的股份制改造及目前正在進行的分類改革和混合所有制改革都是采用這種改革方式。

二、進一步深化國有企業改革的必要性及面臨的主要難題

伴隨民營經濟的不斷壯大及國有企業市場導向的改革，國有企業數量呈現不斷下降的趨勢，但在我國應對2008年全球經濟危機沖擊而出臺了“四萬億”刺激計劃后，國有企業數量卻逆勢增長。與此相適應，國有企業的資產數額也呈現出相應的態勢。這表明我國的國有企業在不斷走向市場的過程中仍然是國家應對經濟危機、執行刺激政策的重要經濟調節工具。據WTO數據，我國國有經濟占GDP的比重為33%左右。目前，國有企業公司制改制面達到90%以上，中央企業各級子企業公司制改制面達92%。[注]參見世界貿易組織數據庫。混合所有制改革穩步推進，超過三分之二的中央企業已經或者正在引入各類社會資本，推進股權多元化。

應該說，經過近40年的改革，國有企業發生了顯著變化，主要表現在：

(1)從行政附屬物向市場主體轉變。 改革前，國有企業完全聽命于政府，被稱為政府撥一撥、企業動一動的“算盤子”。改革后，國有企業的預算約束有所硬化，對利潤的敏感度顯著增強，逐漸向自主經營、自負盈虧的市場主體轉變。

(2)從僵化的經營體制向法人財產權獨立化轉變。改革前，政府不僅是企業的所有者，而且是直接經營者，被稱為“國營企業”。改革后，國營企業轉變為國有企業，國家作為企業的所有者不再參與企業的經營活動，而是通過兩權分離或者股份制改造，讓企業成為獨立的法人，法人代表能夠代表所有者排他性地占有、支配、處分法人財產權，為建立權責明確、管理科學的企業制度奠定了基礎。

(3)從純而又純的所有權結構向產權多元化轉變。改革前，政府是國有企業的唯一占有主體，所有權結構是純而又純的國家所有。改革后，特別是隨著股份制改造與現代企業制度的試行，國有企業呈現為國有獨資、國有控股與民營參股、民營控股與國有參股等形式，大部分國有企業的產權結構呈現為多元化格局。產權主體多元化有助于推進產權關系明晰化，從而加快了國有企業市場化改革的步伐。

(4)從行政壟斷向競爭性市場結構轉變。改革前，大部分國有企業從政府那里獲得壟斷地位，自然壟斷企業同時獲得行政性壟斷，排除競爭的壟斷體制導致國有企業內無動力、外無壓力，削弱了企業進取精神。改革后，隨著民營經濟的快速成長及國有企業產權制度改革的推進，市場機制在資源配置中發揮的作用越來越大，市場開放、減少進入壁壘、限制行政壟斷、對自然壟斷進行必要的規制等改變了國有企業的外部市場環境，競爭的加劇推進了國有企業向市場主體的轉變。

(5)從管企業、管資產向管資本轉變。改革前，政府對國有企業實行的是“一竿子插到底”的控制模式，企業沒有經營自主權。改革后，特別是隨著國有資產監管體制改革的不斷深化，國有資產監管部門逐漸從管企業與管資產中退出，專心于管資本的職能，實現國有資本的保值增值，國有企業作為獨立的法人經營國有資產。

(6)從封閉型向開放型企業轉變。改革前，國有企業處于封閉的體制中，與國際市場基本上沒有交集。改革后，隨著對外開放的步伐不斷加快，我國經濟的對外依賴度越來越大，逐漸向市場主體轉變的國有企業不僅積極參與國內市場的競爭，而且主動參與到國際市場的競爭中，不少央企進入了國際500強的行列。

(7)從廣泛分布向布局更加合理轉變。改革前，國民經濟的大部分領域被國有企業占據，分布過寬、效率不高是一個基本事實。改革后，特別是隨著國有經濟戰略性調整，部分國有企業從一般競爭性領域退出，大部分國有企業處于國計民生的重要行業，大大改善了國有經濟的布局。

國家統計局數據顯示，截至2016年底，中央企業資產總額達到50.5萬億元，和前一個五年相比增加了80%；從效益來看，這五年的效益是6.4萬億元，增加了30.6%，也是增幅比較高的。上繳各種稅費10.3萬億元，增加了63.5%。國有控股工業企業2016年實現利潤總額同比增長6.7%。[注]參見《中國統計年鑒(2017)》，北京，中國統計出版社，2017。

國有企業改革所取得的成績有目共睹，但距離改革目標尚有一定的距離。要建立中共十九大報告提出的“市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度”的現代化經濟體系，就必須按照“產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰”的原則繼續深化國有企業改革。對照自主經營、自負盈虧的市場競爭主體改革目標，現階段國有企業產權制度與經營機制還存在諸多的不足。一是產權明晰、權責明確的問題沒有真正解決，特別是政府對國有企業的行政干預仍頻繁發生，國有企業對政府與市場的雙重依賴仍然比較明顯，企業的預算約束還沒有完全硬化，從而不能真正實現自主經營、自負盈虧；二是國有企業的治理結構不完善，“內部人控制”現象頻繁發生，特別是伴隨著股份制改造的大面積推廣，國有資產流失成為大家關注的問題；三是國有經濟的布局尚不合理，分布過寬、素質不高的問題仍然沒有得到根本解決，特別是在有些應該國家發揮更大作用的國計民生領域國有資本投入不足，國有經濟的主導作用發揮不夠，在有些應該民營經濟發揮更大作用的一般競爭性領域，國有資本過度進入，導致“與民爭利”的現象；四是國有資產監管模式有待進一步完善，應進一步加快國資委從“管資產”向“管資本”的轉變；五是國有企業的經營機制不夠靈活，特別是激勵機制還不完善，企業家隊伍的成長還存在若干制度性障礙。國有企業的盈利狀況確實有所改善，但與其占有的資源相比效率并不算高。特別是2011年我國經濟進入新常態以來，國有企業的效率指標出現了分化，處于上游行業的國企盈利狀況比較好，處于下游行業的國企經營比較困難，從而導致盈利企業的盈利額和虧損企業的虧損額的“喇叭口”不斷擴大。盡管國有企業上繳稅金的總額在不斷攀升，但其在全部財政收入中所占的比重卻在不斷下降，國有企業的職工人數基本保持平穩，但在城鎮就業中占的比重卻在持續下降。[注]具體數據參見楊瑞龍等：《國有企業分類改革的邏輯、路徑與實施》，北京，中國社會科學出版社，2017。

我國在開始進行市場化改革時，就意識到市場機制配置資源的前提條件是要有能對價格信號變化做出靈敏及時反應的市場主體，因此必須要把國有企業改造成自主經營、自負盈虧的市場主體，為此就必須解決產權模糊、政企分開、權責不明確等問題。應該說，以上國有企業改革的目標是最早達成廣泛共識的，但經過40年的改革我們卻發現，國有企業改革還沒有真正進入這些問題的核心，從而其他領域改革聚焦的問題及話語體系都發生了很大變化，唯獨國有企業改革所關注的問題與改革之初沒有多大的改變，可謂是“起了個大早，趕了個晚集”。究其原因，是因為我們一直試圖遵循既是國有又是市場主體的改革邏輯，即在國有制的框架內通過尋找合適的企業組織形式(承包制、股份制等)，把國有企業改造成自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。這種改革思路將不可避免地遇到以下兩個難題：

第一個難題：如何在國有制的框架內實現政企分開？若想讓國企真正走向市場，就必須解決政企分開的問題，因為政府與企業追求的目標是不同的，企業要走向市場就必須排除政府對企業的行政干預。事實上，從20世紀80年代中期開始，我們就已經意識到政企分開的必要性，建立現代企業制度的重要原則之一就是政企分開。但迄今為止，政企分開仍然是橫亙在國企改革面前的老大難問題，而且還沒有一個政企如何分開的實施方案。為什么政企分開這么難呢？原因非常簡單，只要改制后的企業仍然保持國有性質，那么政企是很難分開的。因為作為所有者的國家是個抽象主體，本身沒有行為能力，它必須要有一個代理人代表國家行使所有權。在現實中，我們沒有辦法在政府之外找一個代理人，然后宣稱這個企業是國企。因此，一個企業只要是國有的，政府就一定要扮演所有者角色。當政府行使所有權時，你如果讓政府按照利潤最大化原則來激勵約束企業，就會與政府的屬性相悖，政府當然應該追求社會目標，但這又與市場主體的性質相沖突，具體就表現為行政干預。因此，我們就遇到了一個兩難問題：在國有制框架內推動國企改革，政企就是分不開的；若政企真的分開了，政府不能行使所有權了，那么這個企業就一定是非國有的了。

第二個難題：如何在國有制的框架內解決所有權的可轉讓問題？國有企業若要成為市場主體，所有權就應具有可轉讓性。因為只有當所有權可轉讓時，資產才具有流動性，市場機制才能發揮決定性作用。更重要的是，當所有權可轉讓以后，在治理結構上所有者可以行使退出權，而控制權市場是在股權分散化條件下有效的外部治理機制。但國有企業在改革過程中，若要繼續保留其國有性質，所有權的轉讓就必須受到限制。因為所有權一旦可以自由轉讓，國有股由非國有主體接盤，那么國有企業就可能變成非國有企業了。這就是為什么中國的國有企業上市以后，股份要講成分，股份要分國有股、法人股與社會公眾股。因為只要國有股不能轉讓，其他股無論怎樣轉讓都無法改變上市后企業的國有性質。但一旦政府始終都充當股份公司的大股東，即使企業上市，政企不分的老毛病也難以改變。

綜上，在國企改革的實踐中，之所以一“包”不靈，一“股”也不靈，并非是承包制、股份制沒有效率，而是由于在現有的國有制的框架內無法解決政企不分、所有權不可轉讓的難題，從而國有企業的傳統弊端難以得到根除。

三、國有企業改革邏輯的創新與構建“國民共進”的微觀結構

自從我國確立了市場化改革方向后，如何實現公有制與市場經濟的兼容，如何處理國有經濟占主導地位與國有企業市場導向改革之間的關系，一直是經濟學界與實際部門爭論的熱點問題。盡管主張“國進民退”或者“民進國退”的觀點針鋒相對，但結論卻是一致的，即堅持公有制為主與積極發展民營經濟是相互沖突的，也就是說，發展民營經濟將削弱國有經濟的主導地位，而做強做大國有經濟必將產生擠出效應，從而損害民營經濟的生存環境，它們不可能共同發展。其實，主張國有經濟與民營經濟不能共同發展的觀點沒有正視中國特色社會主義經濟的性質，那就是我國實行的是社會主義市場經濟體制，它既不是排除商品貨幣關系的計劃經濟，也不是放棄公有制主體地位的市場經濟，而是在社會主義基本制度條件下的市場經濟，既要毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，也要毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展。

堅持市場化改革下的社會主義制度屬性，就不能選擇私有化的改革道路，而是要通過國有資本在公益性及有關國計民生行業中的主導地位來確立公有制的主體地位。盡管我們要充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，但市場并非萬能，尤其是在出現正的外部性(如公共產品等)、負的外部性(如環境污染等)、信息不對稱等現象時，市場往往會失靈，而國有企業因其不僅追求微觀效應，還承擔了較多的社會責任，從而可能有效解決市場失靈的問題。另外，我國正處于體制、結構等全面轉軌過程中，市場難以完成跨越式經濟發展的任務，而國有企業則有助于將有限的資本、技術等稀缺資源投向關鍵行業，為經濟發展提供基礎性條件，因為國有企業作為政府擁有的企業，在宏觀調控、產業政策的實施等方面發揮著民營企業難以替代的作用。特別是在全球化的競爭格局下，企業競爭的背后是國家之間的競爭，因此，通過國有經濟的戰略性調整和混合所有制改造，做強做優做大國有資本，培育具有全球競爭力的一流國企，對于在世界競爭格局中實現我國整體競爭優勢和國家意志具有很重要的作用。

毋庸置疑，我國的改革目標是要讓市場機制在資源配置中起到決定性作用，而市場交易本質上是產權的交易，市場機制發揮作用的前提是具有硬的預算約束的市場主體，它們能基于利潤最大化目標對市場信號的變動做出靈敏及時的反應，因此市場化客觀上要求產權關系明晰化，為此就必須解決國有產權與市場經濟的兼容性問題，而解決的思路就是要在積極發展民營經濟的同時推進國有企業的產權制度改革，把國有企業改造成為自主經營、自負盈虧的市場主體。

既然發展社會主義市場經濟，既要堅持國有經濟的主導地位，又要大力推進國有企業的產權制度改革、發展民營經濟，那么，為什么國有經濟與民營經濟相互沖突的觀點非常流行呢？我認為主要原因是理論滯后。持“民進國退”觀點的理論基礎是西方主流經濟學，持“國進民退”觀點的理論基礎是經典的政治經濟學。盡管邏輯不同，但得出了國有經濟與民營經濟相互沖突的相似觀點。

西方主流經濟學是在經濟人的假設下采用個體主義的成本收益分析方法，核心是討論一個社會的資源配置效率問題。按照西方經濟學的邏輯，如果市場是完美的，給定每個人的自由選擇，那么在充分競爭的條件下一定會形成一種自然秩序，在市場這只“看不見的手”的作用下，經濟人對個人利益的追求將會自動達到資源配置的帕累托最優，實現社會福利最大化。沿著這個邏輯，交易本質上是產權的交換，沒有產權明晰的市場主體，就沒有市場機制，也就沒有市場效率。有一個非常著名的理論叫做公地的悲劇，既一旦產權歸屬不清楚，就一定會造成產權的擁擠。因此，用此理論來指導國有企業改革，那就只有非國有化一條路可以走。顯然，只要在社會主義基本制度下發展市場經濟，私有化就是一條行不通的改革道路。

經典政治經濟學采用的是與西方經濟學完全不一樣的邏輯和方法，它堅持在社會人假設下采用整體主義的階級利益分析方法，并在勞動價值論和剩余價值論基礎上揭示了無產階級與資產階級之間階級矛盾的不可調和性，勞動者的個體利益只有在整個工人階級獲得整體解放時才能實現最大化，而這只有通過消滅私有制、建立公有制才能達到。而伴隨著公有制替代私有制，計劃經濟也將替代市場經濟。因此，計劃經濟的所有制基礎就是公有制，任何非國有化的改革方案都會動搖公有制的主體地位，從而會改變社會主義制度的本質屬性。因此，需要不斷擴大國有經濟的范圍，限制私有經濟的發展。

理論上的沖突無法掩蓋一個基本事實，那就是兩大理論體系對于國有企業在社會主義市場經濟體制中到底應該扮演什么樣的角色都不能做出清晰的判斷。而在現實的改革邏輯下，我們既想讓國有企業體現公有制占主體的制度基礎，同時又希望通過改革使其成為自主經營、自負盈虧的市場主體；既讓國有企業追求社會目標，承擔國家的政策性負擔與社會負擔，又讓國有企業參與市場競爭，追求利潤最大化。因而在這樣的目標定位下，如何評價國有企業在整個國民經濟中的貢獻一直缺乏客觀有效的共識性指標。同時，既要提高微觀效率，又要顧及宏觀效益，也導致國有企業無所適從，社會各界對國有企業的評價褒貶不一。

在探索適應社會主義市場經濟內在要求的國有企業改革的理論邏輯時，我們發現理論是灰色的，生命之樹常青。中國走的是一條教科書中從來沒有現成答案的中國特色的社會主義發展和改革道路，我們不可能在現有的理論中找到全部的理論根據和可復制的模式。我國改革開放的實踐表明，不僅照搬照抄馬克思主義經典著作中的個別結論并把其教條化是行不通的，而且照搬照抄西方主流經濟學的原理也是不足取的，我們應該堅持直面現實的分析方法。直面現實的研究并非是不要理論，而是要從我國經濟改革和經濟發展中出現的特殊現象入手，通過對現象的深入剖析來檢驗現有的理論。如果現有的理論不足以回答真實存在的問題，那就需要反思理論本身，直至根據現實修正理論。扎根于中國的改革實踐并對改革具有巨大推動作用的經濟學研究成果就是中國特色的社會主義經濟理論，我們應在這一理論的指導下，形成國有經濟與民營經濟不是相互沖突而是共同發展的國有企業改革邏輯，構建與社會主義市場經濟相適應的“國民共進”的微觀結構。

據此，我在20世紀90年代中期發表的兩篇論文中提出了國有企業分類改革的邏輯與具體改革方案。[注]楊瑞龍：《國有企業股份制改造的理論思考》，載《經濟研究》，1995(2)；《論國有經濟中的多級委托代理關系》，載《管理世界》，1997(1)。我用一個委托代理分析框架證明了在國有控股條件下進行股份制改造在改善效率的條件下卻很難避免國有資產的流失，在所有權約束行政化條件下，防范國有資產流失的工具與手段是有限的。因此，我認為并非需要對所有的國有企業都進行市場化改造，而是該國有的就不要市場化，該市場化的就不必由政府控制。也就是說，可以根據國有企業所處行業的不同及所生產產品性質的不同而采取不同的改革方式，即把國有企業所處的行業分為競爭性與非競爭性兩大類，把國有企業提供產品的性質分為公共產品與私人產品兩大類，提供公共產品的國有企業適宜選擇國有國營模式，自然壟斷型的國有企業適宜選擇國有國控模式，大型競爭性國有企業適宜進行產權多元化的股份制改造，中小型國有企業適宜進行民營化改造。

2015年頒布的《關于深化國有企業改革的指導意見》確立了國有企業分類改革的原則，即通過界定功能、劃分類別，對不同類型的國有企業實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核。具體來說，把國有企業分為商業類和公益類，其中，公益類國有企業一般采取國有獨資形式，商業類國有企業則實行股份制改造，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股。這種分類與我在20年前提出的按照競爭性與非競爭性來分類沒有本質差別。商業類分為自然壟斷性與競爭性兩大類國有企業，自然壟斷性與公益類國有企業歸入非競爭性行業。提供公共產品的企業一般采取國有獨資形式，實行國有國營模式，但也不完全排除非國有資本的參與。例如，對于某些提供準公共產品的企業可以適當引入民間資本來改善經營機制、增加產品供給；對于非基本的公益類產品，如非基本的醫療、教育及養老，可以采用國有資本與民營資本相混合的方式來提供。 對于處于自然壟斷行業的國有企業則可以在國有資本控股的條件下，引入戰略投資者和民營資本，進行產權多元化的股份制改造，完善公司治理結構，在保持對國計民生行業的有效控制的前提下，不斷提高國有資本的保值增值能力；對于處于競爭性行業的國有企業則不再強求國有資本的控制地位，應遵循私人產品由市場化方式來提供的原則，國有資本可以參股，甚至可以完全退出，使處于競爭性領域的企業成為真正自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。[注]具體的國有企業分類改革原則、路徑及實施方案參見楊瑞龍等：《國有企業分類改革的邏輯、路徑與實施》，北京，中國社會科學出版社，2017。

事實證明，應該由國有資本保持控制地位的非競爭性領域如果過度市場化了，就不僅會喪失國有經濟的主導地位，而且可能導致市場失靈問題日趨嚴重，無法為經濟發展提供必要的基礎性條件，最終危及有效率市場體制的建立；應該實行市場化的競爭性領域如果國有資本過度介入，就可能因政企不分及所有權不能轉讓等問題而造成過度的行政干預，企業無法成為真正的市場主體，最終不利于市場機制在資源配置中發揮決定性作用。其實，我國只要讓國有經濟與民營經濟分別在它們適宜發展的領域發揮作用，即國家只要以社會福利最大化為基本原則及對國計民生行業進行有效控制，保留適宜政府直接經營或控制的產業，對于那些適宜市場化經營的領域則更多地交給民營經濟去經營，或者對處于這一領域內的國有企業進行產權多元化的混合所有制的改造，那么，國有經濟與民營經濟就完全可以在社會主義市場經濟條件下共同發展壯大。因此，國有企業分類改革戰略不僅破除了西方主流經濟學關于市場化改革必須走私有化改革之路的學術迷信，也突破了經典政治經濟學關于民營經濟的發展將危及公有制主體地位的邏輯判斷，從而構建了與社會主義市場經濟體制相適應的“國民共進”的微觀基礎，這為中國特色社會主義經濟理論奠定了堅實的微觀經濟理論基礎。

四、進一步深化分類推進邏輯下的國有企業改革

盡管中央已經從頂層設計上明確了國有企業分類改革的規則及基本改革方案，但在具體實施分類改革時尚有一些問題需要進一步明確與細化。例如，如何確定分類標準，如何根據分類改革的原則來優化國有經濟的布局，如何分類推進國有企業的混合所有制改造，如何分類構建國有資產監管模式，如何完善國有企業的治理結構并分類構建有效率的激勵機制，等等。據此，我們將在分類改革的總體框架下進一步細化國有企業分類改革的路徑及實施方案。

(一)進一步明確市場取向的改革目標，確定客觀的分類標準，推動國有經濟的合理布局，努力培育一批具有全球競爭力的世界一流企業

“市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度”是現代化經濟體系的重要特征，為此就必須加快完善社會主義市場經濟體制。中共十九大報告指出：“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。”[注]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，33頁，北京，人民出版社，2017。為此，既要強化對民營經濟的產權界定與產權保護，為民營經濟的大力發展創造制度性條件與市場環境，同時又要在市場化背景下深化國有企業的改革。為了構建“國民共進”的微觀基礎，就需要讓國有企業在該發揮作用的領域進一步做強做優做大，在適宜民營經濟發展的領域國有資本應不再謀求控股，也可以逐步退出，為此就需要把分類標準科學化和客觀化。

實施分類改革的前提是明確分類標準，即到底哪些領域適宜政府發揮作用。如果按照“誰出資、誰分類”的標準來實施分類改革，有可能會遲緩國企改革的步伐，因為國有企業的出資者是政府，我們需要警惕有些代表出資者的政府部門可能為了某些既得利益，把自然壟斷性企業甚至把競爭性企業劃入公益類，從而強調政府需要繼續加強控制。其實，我們可以參照國家發展與改革委員會在產業政策的制定與實施中形成的細化的產業劃分標準，也可以吸取國外在進行產業規制中的產業細分原則，對那些公共產品、公益類產品和涉及國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域進行科學的細分，并作為“行業細分負面清單”向社會公布，每一個國有企業在選擇具體的改革模式時到底是更適合解決市場失靈、實現國家的產業政策或者追求社會利益，還是更適合走向市場，不再是企業的所有者說了算，而是要根據這一客觀分類標準來決定政府到底是“控”還是“放”。

根據客觀的分類標準，加快國有經濟的布局優化、結構調整、戰略性重組。國有資本主要集中在關涉國家安全、國民經濟命脈，提供公共產品和公益類服務的重要行業和關鍵領域。除了在提供公共產品及基本的公益類服務的領域主要采取國有獨資方式外，對于處于自然壟斷行業的國有企業，在保持國有控股的條件下，應積極推進混合所有制改革，改革國有資本的監管體制，做強做優做大國有資本，培育一批具有全球競爭力的世界一流企業，提升企業的國際競爭力，實現國有資本的保值增值。

(二)把國有企業的分類改革與實施創新驅動發展戰略結合起來，構建創新領域內“國民共進”的微觀結構，全面提升創新能力

目前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。為此，我們必須以改革為先導，創新為突破口，推動結構轉型，培育新增長點，形成經濟增長新動能。我們通常是按照行業特性的不同及企業所提供產品性質的差異來分類推進國有企業改革的，但創新領域是個特例，不能完全適用上述的分類標準。熊彼特認為，所謂創新，就是要“建立一種新的生產函數”，即“生產要素的重新組合”，就是要把一種從來沒有的關于生產要素和生產條件的“新組合”引進生產體系中去，以實現對生產要素或生產條件的“新組合”。[注]熊彼特：《經濟發展理論》，北京，商務印書館，1991。我們既承認加快實施創新驅動發展戰略需要更好地發揮市場機制在創新激勵方面的積極的作用，民營企業也將在技術創新、新技術擴散等方面扮演越來越重要的角色，但也必須承認，國有企業將在推動我國產業升級的基礎創新、原始創新以及關鍵性技術創新等方面發揮不可替代的作用，因為國有企業在從事有助于提升國家整體競爭力但風險性高、不確定性大、投入規模大、外部性顯著的創新活動時，比民營企業具有明顯的優勢。由于國有企業與民營企業在實施創新驅動發展戰略方面各有優勢又各有不足，因此，就需要充分發揮各自的優勢，并根據創新過程不同階段的不同特性來構建“國民共進”的微觀結構。

一般來說，創新鏈包含基礎研究、應用開發、中間試驗(簡稱中試)、實現商品化和大規模產業化五個關鍵階段。我們可以根據各個階段的不同特征來打造適宜的“國民共進”新格局。針對基礎研究階段的純公共產品特性，應構建“國有主導”的創新模式，強化國有性質和國有資本投入的專業科研機構的基礎創新能力；針對應用開發階段的準公共產品特性，應構建“國有+民營”的創新模式，鼓勵國有企業和民營企業合作，構建市場導向型的新型應用技術研究機構； 針對中試階段的準公共產品特性，應構建“國有+民營”的創新模式，鼓勵成立公共的專業性中試平臺，成立中試引導基金，克服創新過程中的“搭便車”行為；針對商品轉化階段的偏向私人產品特性，應構建“民營+國有”的創新模式，強化知識產權保護機制，設立各種類型的風險投資基金與政府產業引導基金，引導民營企業投入到創新成果的商品化轉化階段；針對大規模產業化階段的私人產品特性，應構建“民營主導”的創新模式，政府創造公平競爭的市場環境，民營企業發揮主導作用。[注]參見楊瑞龍等：《國有企業分類改革的邏輯、路徑與實施》，北京，中國社會科學出版社，2017。

(三)分類推進國有企業混合所有制改革

國有資本與民營資本相混合被大量的事實證明是一個“雙贏”的改革，因為，國企入股民企或者民企入股國企，既可以將民營企業靈活的經營機制移植到國有企業，達到改善國有企業效率的目的，同時也可以讓民營企業從壟斷性國有企業那里獲得某些市場支配勢力或者融資優勢，改變民營企業在市場競爭中的劣勢。一般性的競爭性國有企業進行混合所有制改革的障礙相對小一些，既可以在產權多元化條件下進行“混改”，也可以在國有資本參股甚至退出的情況下進行“混改”，本輪混合所有制改革的重點與難點應該集中在處于自然壟斷行業中的國有企業。我們應該根據“分類”、“分層”的原則推進自然壟斷型國有企業的混合所有制改革。

第一，為了有效推進“混改”，不僅應有宏觀分類概念，而且應有微觀分類概念。所謂宏觀分類就是根據國有企業所處行業與所提供產品性質的不同進行分類，而微觀分類則是對進行了多元化經營后的國有企業進行內部的產業分類。從20世紀90年代開始，我國的大部分壟斷性國有企業先后在海內外公開上市，不僅形成了復雜的控股機構及多級委托代理關系，而且普遍進行了多元化運作，橫跨不同的產業，甚至大規模進入競爭性產業。不少央企憑借壟斷地位所獲得的市場支配勢力與融資優勢，形成了龐大的營利性副業，既導致主業投資不足，也導致事實上的“與民爭利”。因此，我們應在明確“微觀分類 ”的前提下推進央企的“混改”，具體途徑就是要加快央企的“主輔分離”，對于央企中處于國計民生領域的主業進行國有資本占控制地位的“混改”，而對于處在一般性競爭領域的輔業進行產權多元化的股份制改造，也可以由民營資本控股。

第二，分類推進央企總部與子公司的混合所有制改革。我國曾在20世紀90年代大規模地進行國企股份制改造，產權多元化的混合經濟非常流行。但那時的“混改”主要局限于子公司層面，即央企總部保持國有獨資，子公司在集團公司絕對控股條件下搞混改，完全被集團總部所控制，即使后來我們倡導國資委從“管資產”向“管資本”轉變，但央企總部還是同時管企業、管資產、管資本，大事小事一把抓，子公司的產權獨立化受到了挑戰。為此，本輪混改應該觸及央企總部，或者進行類似于聯通集團那樣的整體混改，總部也實行國有股控股條件下的產權多元化，或者央企總部按照國有資本授權經營模式進行改革，讓其成為追求國有資產保值增值的主體，通過股權對控股子公司貫徹股東的利益，真正從管資產向管資本轉變。子公司的混改步伐可以進一步加快，特別是加大引入社會資本的力度，通過產權多元化實現產權關系的明晰化。

第三，逐步擴大員工持股制度的試點范圍。員工持股制度作為混合所有制改革的一種形式，既可以推進產權多元化，改善國有企業的股權結構，也可以通過股權激勵經營者與員工，還可以從利益上激發員工從公司內部監督經營者行為。但需要指出的是，在自然壟斷性企業引入員工持股還應慎重。因為，目前的壟斷性產業事實上大多進行了多元化經營，壟斷性和競爭性產業混雜在一起，企業很容易在競爭性子公司引入員工持股制度，然后由壟斷性母公司向該子公司進行利益輸送，從而通過員工持股獲得壟斷性收益，導致不公平的改革。因此，我主張在引入員工持股制度之前，先要進行央企的主輔分離，把壟斷性行業和競爭性行業分開，推行市場導向下的“混改”,然后再試行員工持股制度。

第四，進一步放開管制，鼓勵民營資本入股國企。盡管民企入股國企的“混改”對國有資本和民營資本都有好處，但在實踐中似乎國企與民企的熱情都不高。國企領導人擔心與民企“混”會被人戴上“國有資產流失”的帽子。民企則擔心想“混”的企業不讓進入，能進入的領域不給“話語權”。其實，民企入股國企無非有兩種目的：一種是作為財務投資人，追求利潤最大化；二是作為戰略投資人，追求控制權。作為財務投資人，民企自然愿意進入處于壟斷性行業的國企，但目前自然壟斷行業的進入壁壘很高，民營資本即使想入股也邁不過高門檻。作為戰略投資人，民營資本盡管可以入股競爭性國企，但由于國有資本處于絕對控股地位，混改后民營資本沒有話語權，更不能染指控制權，民企自然對混改失去了興趣。其實，混合所有制最具有改革意義的就是民企與國企的“混改”，為了進一步推進民企入股國企，一方面，要放松管制，降低民企入股壟斷性國企的門檻；另一方面，不要禁止民企在與競爭性國企混合中成為有話語權的股東，甚至成為控股者。

(四)與分類改革相匹配，分類分層推進國有資產監管體制的改革與國有企業治理結構的完善

在對國有企業進行分類改革的同時，需要同步推進國有資產的監管體制，國資委主要代表國家行使對經營性國有資產的所有權，建議公益類國有企業劃歸財政部管理，或者在國資委下設置一個相對獨立的非經營性國有資產監管部。國有資產實行分級管理，并在政資分開的基礎上實現政企分開，即國資委負責監管中央所屬企業的國有資產。國資委對央企的監管從“管資產”向“管資本”轉變，不再具體干預企業的日常經營活動，而專注于實現國有資產的保值增值。為避免國資委或央企總部過多干預下屬企業的日常經營活動，可以推進國有資本授權經營體制改革，把央企總部改造成為承擔“管資本”職能的控股公司，建立起“國資委—國有資本授權經營公司—股份公司”的三級鏈條，從而把國有資產的管理職能與經營職能分離開，將央企改造成為“產權明晰、政企分開、權責明確、管理科學”的現代公司；地方國資委監管地方政府所屬企業的國有資產，為了減少地方政府對企業的過多干預，可以在國資委與國有企業之間成立具有獨立法人地位的國有資產經營公司，并通過股權約束實現國有資產的保值增值，形成“地方國資委—國有資產經營公司—股份公司”的三級委托代理關系。

考慮到現代公司治理正從過去的股東利益最大化模式向利益相關者利益最大化模式轉變，以及公有制企業更關注勞動者權益的特征，國有企業的治理結構創新不能完全照搬西方的模式，而應既體現現代市場經濟的要求，又要具有中國特色，充分考慮到黨的領導、市場競爭要求、物質資本邏輯與人力資本分享企業所有權邏輯等。具體來說，就是要在國有企業分類改革原則的指導下，通過加強黨組織的領導作用來體現國有企業的制度屬性，通過共同治理和相機治理相結合的方式來重構具體的治理機制。[注]具體改革建議參見楊瑞龍等：《國有企業分類改革的邏輯、路徑與實施》，北京，中國社會科學出版社，2017。

為了提升走向市場的國企效率，對國企經營者既需要約束，也需要激勵。在國企高管既是經理人又是官員的雙重身份下，盡管對其限薪是必要的，但同時造成了民眾不滿、高管委屈的不對稱評價。優化國企激勵機制的思路是在分類改革原則的指導下，建立與企業功能性質及高管身份相適應的差異化薪酬分配機制，即先確定企業高管的身份，再構建與其身份相對應的激勵機制。 一般來說，公益類國企的高管具有明確的行政官員身份，其高管可參照略高于公務員的薪酬標準實行年薪制；處于自然壟斷行業的企業高管，具有中管干部身份的高管以職務晉升激勵為主，貨幣化激勵為輔，對于市場招聘型的職業經理人則選擇具有市場競爭力的激勵方案；處于競爭性領域國企的高管不再賦予其行政官員的身份，實行經營者市場化薪酬機制。

中央發布分類改革與混合所有制改革的文件已經多年，但實際的改革進程卻有些緩慢，究其原因，主要是改革動力不足。重塑改革的動力機制是實質性推進國有企業分類改革與“混改”的關鍵，為此，要進一步細化國有企業改革頂層設計，形成一個相互協調配合的配套性政策，減少國企混改的制度性障礙，減少不確定性因素。同時，要鼓勵國企領導人具有改革的勇氣與膽識，構建國企改革的“糾錯機制”、“容錯機制”，對國企領導人的改革熱情與改革行為要有恰當的保護機制。