亞太經合組織(APEC)制定食品中農藥進口限量的原則及啟示

朱光艷，季 穎，李富根，鄭尊濤，穆 蘭

(農業(yè)部農藥檢定所，北京 100125)

農藥最大殘留限量(MRL)，是指在食品、農產品內部或表面法定允許的農藥最大濃度，以每千克食品或農產品中農藥殘留的毫克數表示(mg/kg)[1]。為保證人民身體健康和食品安全，每個國家(或地區(qū))均會制定適合本國(或地區(qū))要求的食品中農藥最大殘留限量。由于各國食品中農藥最大殘留限量和農藥殘留監(jiān)管水平不同，國際貿易爭端時有發(fā)生。為此，使用協(xié)調一致的食品中農藥最大殘留限量制定原則，成為減少國際貿易摩擦及爭端的重要措施。

亞太經合組織(APEC)，是亞太地區(qū)最具影響的經濟合作官方論壇，其宗旨是保持經濟的增長與發(fā)展、促進成員間經濟相互依存，加強開放的多邊貿易體制，減少區(qū)域貿易與投資壁壘，維護本地區(qū)人民的共同利益[2]。為加強APEC成員間制定農藥殘留限量和農藥膳食評估方法的協(xié)調一致與透明度，減少貿易爭端，APEC標準與一致化分委會下的食品安全合作論壇于2016年起草了《進口商品中農藥最大殘留限量指南》(以下簡稱《指南》)文件[3]，其目的為指導各成員按照國際上制定食品中農藥殘留限量原則，建立進口限量(import MRL)。

為促進《指南》使用，食品安全論壇組織于同年召開成員會議，就《指南》的使用達成一致意見，各成員均同意在制定本地區(qū)食品中農藥最大殘留限量時，將《指南》中制定進口限量相關程序納入本經濟體的農藥殘留限量體系中，并考慮使用《指南》中的技術路線。

《指南》由澳大利亞牽頭起草。中國作為APEC成員國，對《指南》提出了修改意見，并對中文版《指南》進行了校核。了解《指南》具體內容及其技術路線，對于我國制定食品中進口限量具有重要意義。

1 《指南》的基本內容

《指南》分3部分，第1部分主要為術語和目錄，對制定背景、及國際食品法典委員會(CAC)制定農藥最大殘留限量程序等進行了簡要介紹；第2部分為申請流程，主要介紹如何申請制定農藥殘留進口限量；第3部分為所需材料，主要介紹申請制定農藥殘留進口限量所需準備的相關資料。文件最后為附件部分，就制定進口限量的不同場景舉出實例，指導讀者使用。

目前多數國家制定食品中農藥殘留限量的技術路線基本相同，聯(lián)合國糧農組織和世界衛(wèi)生組織(FAO/WHO)農藥殘留聯(lián)席會議(JMPR)制定農藥最大殘留限量的技術路線已經被各國廣泛接受，我國制定食品中農藥最大殘留限量的技術路線也參考了JMPR的相關文件。我國農業(yè)部發(fā)布的2308號公告[4]，《食品中農藥殘留風險評估指南》和《食品中農藥最大殘留限量制定指南》兩個文件中規(guī)定了我國如何對農藥進行膳食評估、并制定限量。文件指出，食品中農藥最大殘留限量制定是指根據農藥使用的良好農業(yè)規(guī)范(GAP)和規(guī)范農藥殘留試驗，推薦農藥最大殘留水平，參考農藥殘留風險評估結果，推薦最大殘留限量(MRL)，這與國際通行做法一致。

2 《指南》的技術路線

2.1 發(fā)布背景 《指南》發(fā)布目的是為了減少各國間對于農藥殘留限量的分歧、貿易壁壘。根據世界貿易組織(WTO)的衛(wèi)生及植物衛(wèi)生措施(SPS)協(xié)定[5]，每個世貿組織成員均可采取本國或地區(qū)的技術性措施，以保證本國或地區(qū)的利益與人民健康。如進口的商品中含有某種農藥，而此農藥尚未在進口方制定最大殘留限量時，會造成進口與出口方間的貿易糾紛。進口方制定農藥在此農產品上的進口限量就成為國際通行做法，發(fā)達國家如美國、歐盟各國、加拿大、日本等國均有制定進口限量的規(guī)定。而如何制定進口限量，各國采取的原則不同。有些國家直接采用CAC所發(fā)布的農藥最大殘留限量，當CAC尚未制定限量時，需要進口商或農藥生產者向農藥管理機構提交資料，以證明農產品的安全性，并申請制定進口商品中的農藥最大殘留限量，即為進口限量。

如何采用CAC標準，各國也有不同規(guī)定，有些國家自動認可CAC限量，而有些國家，不直接采用CAC限量，只能將其作為參考限量，或在進行風險評估基礎上，轉化為本國的限量。《指南》中對各個經濟體如何采用CAC限量標準進行了明確規(guī)定，在APEC成員召開的食品安全合作論壇上，各成員也一致同意如國內最大殘留限量尚未公布，或需要一個非正式參考標準，可考慮使用CAC的最大殘留限量。

2.2 指南基本技術路線及需要資料 制定進口限量，農藥須先在農產品出口國取得登記并已制定限量，出口商或農藥生產商再向進口國提交農藥的相關信息，包括ADI值(應注明信息來源)、ARfD、所涉及農產品名稱、所申請制定的最大殘留限量，當涉及到加工農產品時，還應提交其加工系數，以制定加工農產品中最大殘留限量，所有文件均應提交其文件鏈接。不同國家要求可能存在細微差別，但核心數據要求基本一致。美國、歐盟國家、加拿大、日本等國，均要求提交農藥在本國登記情況、本國農藥殘留資料、本國制定限量情況等資料。有些國家還要求提交CAC限量或地區(qū)限量，如東盟地區(qū)的限量。總之，制定進口限量必須提交符合進口經濟體要求的所有數據，限量制定后，根據WTO規(guī)則，也應向所有WTO成員通報。

《指南》中建議，申請制定進口限量之前，進口商應與進口經濟體的相關機構進行協(xié)商，明確需要提交的資料。《指南》中根據不同情況對制定進口限量做出了不同規(guī)定，可分為如下情形：

第1種情形：當所出口的農產品中含某種農藥，而進口國尚未制定限量，兩國之間也未簽訂雙邊貿易協(xié)議時，如CAC已經制定了該農藥在農產品上的最大殘留限量，則進口國可直接接受CAC限量，或利用CAC制定限量時所使用的相關數據，根據本國膳食風險評估程序進行評估。如評估結果表明風險可接受，則進口國可采用CAC限量作為本國進口限量。

第2種情形：當CAC尚未制定限量，而進口國所制定的限量比CAC更低時，限量申請者應提供評估所需的每日允許攝入量(ADI)、急性參考劑量(ARfD)、規(guī)范殘留試驗中值(STMR)及最高殘留值(HR)，進口國根據所提交的數據，進行膳食風險評估，并決定是否制定限量。

特殊情形：當收到的進口限量制定申請包括單個農產品和一類農產品時，應首選制定一類農產品上的組限量。

根據這一限量制定原則，農藥殘留物定義及膳食風險評估會成為各國評估結果差別的主要原因，為此《指南》規(guī)定，當本國或地區(qū)無法取得膳食消費數據時，可使用世界衛(wèi)生組織(WHO)全球環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測系統(tǒng)/食品(GEMS/FOOD)所提供的膳食消費數據進行評估[6]。如使用GEMS/FOOD所提供的膳食消費數據評估，則評估結果差別可減少。

3 對我國的啟示

《食品安全法》實施以來，我國制定食品中農藥殘留限量標準的技術逐步規(guī)范，數量增長迅速。10年間，食品中農藥最大殘留限量已由過去的873項增加為4 140項，基本涵蓋了我國已批準使用的常用農藥和居民日常消費的主要食品農產品，我國已成為國際上制定限量標準最快速的國家。這些限量標準，規(guī)范了我國農業(yè)生產，是農產品質量安全監(jiān)督管理的主要判定依據，為保障我國食品農產品安全、保護人民身體健康起到了很大作用，近些年，我國農產品抽檢合格率逐年上升[7]。我國所制定限量的數據來源基本為農藥生產企業(yè)為登記而取得的殘留試驗資料，或CAC限量標準轉化。而進口食品農產品如何制定限量，我國尚未規(guī)定，這難以滿足我國人民對進口農產品質量安全的需求。據統(tǒng)計，2017年1～12月，我國農產品進口金額為1 258.56億美元，出口金額為755.32億美元，進口額明顯高于出口額[8]。其中美國、巴西、澳大利亞、加拿大等國家是向我國出口農產品的主要國家。保證進口農產品對我國人民群眾的安全，成為我國政府亟待解決的問題。

同時，其他國家的農藥生產企業(yè)及農產品行業(yè)協(xié)會為促進本企業(yè)的農藥在農產品出口國使用，或擴大本國農產品出口，紛紛提出向我國政府提交相關資料、制定進口限量的意愿。隨著我國農產品貿易量上升，有意向我國提交數據制定進口限量的農藥生產企業(yè)與行業(yè)協(xié)會逐年增加，我國制定進口限量的要求更為迫切。為此，我國應充分考慮本國人民的膳食結構特點，提出制定進口限量的規(guī)則。此時，《指南》是我國參考的重要技術文件。如農藥已制定CAC限量，我國可基于我國風險評估和風險監(jiān)測的基礎上對其轉化。尚未制定CAC限量的農藥，我國可根據企業(yè)所提交的毒理學和殘留化學數據，按我國風險評估和制定限量程序，制定相關限量標準。

根據《加快完善我國農藥殘留標準體系的工作方案(2015-2020)》的要求，我國將建立由正式限量標準、臨時限量標準、進口限量、一律限量、禁限用限量標準及檢測方法標準等組成的農藥殘留標準體系。目前，農業(yè)部正在加快推進制定《進口農產品中農藥殘留限量制定技術指南》，發(fā)布實施進口農產品農藥殘留限量指日可待。