我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問題與對策

□ 黃景初 葉秋雄 陳悅銘 廣州市食品檢驗所

近年來，一系列食品安全事故被曝光，人們逐漸意識到食品安全的重要性，相關(guān)部門已經(jīng)建立了科學(xué)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系制度。食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系作為食品安全監(jiān)管活動的重要依據(jù)，其重要性不言而喻。食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系是指在食品產(chǎn)供銷的各個環(huán)節(jié)（包括種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)、流通以及銷售與餐飲服務(wù)等），食品質(zhì)量安全及其相關(guān)信息能夠被順向追蹤（生產(chǎn)源頭—消費終端）或者逆向回溯（消費終端—生產(chǎn)源頭），從而使食品的整個生產(chǎn)經(jīng)營活動始終處于有效監(jiān)控之中。該體系能夠理清職責(zé)，明晰管理主體和被管理主體各自的責(zé)任，并能有效處置不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，從而保證食品質(zhì)量安全。例如，HACCP（危害分析和關(guān)鍵控制點）、ISO22000（食品安全管理體系）、GMP（良好操作規(guī)范）、GAP（良好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)范）等。

中華人民共和國成立后，食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)經(jīng)歷了漫長的歷史演進過程，從1951年發(fā)布的《關(guān)于在輕工業(yè)及食品工業(yè)中推廣先進工作方法的指示》《中華人民共和國食品安全法》，我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)不斷重塑，體現(xiàn)了其漸進性。《中華人民共和國食品安全法》詳盡地規(guī)定了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的一系列事宜，包含其強制性、原則性、制定主體、制定程序。按照《食品安全法》的最新規(guī)定，食品安全監(jiān)管部門、檢測機構(gòu)、食品生產(chǎn)經(jīng)營者都必須強制執(zhí)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)包含國家安全標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。這個食品安全標(biāo)準(zhǔn)僅僅限于《食品安全法》的規(guī)定，任何部門和機構(gòu)不得自行制定其他標(biāo)準(zhǔn)。

我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)分類

國家標(biāo)準(zhǔn)

對需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一技術(shù)要求的，由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政等部門制定國家標(biāo)準(zhǔn)。

行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

對沒有國家標(biāo)準(zhǔn)而又需要在全國某個行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求所制定的標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不得與有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)相抵觸。有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之間應(yīng)保持協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，不得重復(fù)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)實施后，即行廢止。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)由行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)歸口部門統(tǒng)一管理。

地方標(biāo)準(zhǔn)

地方標(biāo)準(zhǔn)是由地方（省、自治區(qū)、直轄市）標(biāo)準(zhǔn)化主管機構(gòu)或?qū)I(yè)主管部門批準(zhǔn)，發(fā)布，在某一地區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在1988年以前，我國標(biāo)準(zhǔn)化體系中還沒有地方標(biāo)準(zhǔn)這一級標(biāo)準(zhǔn)，但其客觀上已經(jīng)存在，如在環(huán)境保護、工程建設(shè)、醫(yī)藥衛(wèi)生等方面，由有關(guān)部門制訂了一批地方一級的標(biāo)準(zhǔn)。它們分別由城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部、國家計委、衛(wèi)生部管理。另外，在全國現(xiàn)有的將近10萬個地方企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，有一部分屬于地方性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，如地域性強的農(nóng)藝操作規(guī)程，一部分具有地方特色的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)（如工藝品、食品、名酒標(biāo)準(zhǔn)）等。

我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

“食品安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性、安全性與可靠性直接關(guān)系到消費者的人身安全。”食品安全標(biāo)準(zhǔn)落后已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了食品監(jiān)管的發(fā)展，這是我國的食品安全監(jiān)管受到質(zhì)疑和詬病的重要環(huán)節(jié)。存在的問題包括以下幾點。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)與實際需要不符

食品安全標(biāo)準(zhǔn)在食品安全監(jiān)管中扮演著重要的角色，因為一種食物是否是安全的，是否有風(fēng)險，能否被生產(chǎn)銷售，其實取決于標(biāo)準(zhǔn)如何制定。因此，標(biāo)準(zhǔn)必定需要根據(jù)社會的發(fā)展、公眾對安全的理解和認知，以及技術(shù)水平而不斷變化更新。我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的基本情況是：許多現(xiàn)實需要制定的標(biāo)準(zhǔn)缺失或相對滯后，已制定的標(biāo)準(zhǔn)無法滿足我國社會日新月異的食品安全問題的需求。

《食品安全法》公布施行前，我國已有食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品國家標(biāo)準(zhǔn)2 000余項，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)2 900余項，地方標(biāo)準(zhǔn)1 200余項，基本建立了以國家標(biāo)準(zhǔn)為核心，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為補充的食品標(biāo)準(zhǔn)體系。但這一數(shù)據(jù)尚不能滿足食品安全監(jiān)管需求，與歐洲等發(fā)達國家相比，差距依然比較大。歐洲與農(nóng)藥殘留相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)約15 700多個。由于《標(biāo)準(zhǔn)化法》的限制實際上無法發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃、制定、審查、發(fā)布的作用，管理上缺位、錯位、混亂現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致我國食品標(biāo)準(zhǔn)更新較慢，近年發(fā)布的不多。其中發(fā)布年限在5年以上的占了一半以上，在10年以上的甚至占了1/4，個別標(biāo)準(zhǔn)甚至已經(jīng)超過20年未修訂。一般來講，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的修訂周期為5年，因為5年時間，技術(shù)工藝以及社會對食品安全的定義將具有較明顯的發(fā)展，食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)回應(yīng)這種發(fā)展。如果長時間不加以修訂，則其適用度就會下降，從而影響食品標(biāo)準(zhǔn)的時效性。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)門檻較低

我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)為了適應(yīng)我國的發(fā)展水平，只大多設(shè)置在了較低的水平，其中能夠達到國際標(biāo)準(zhǔn)和國外先進標(biāo)準(zhǔn)的比例還不多，甚至有許多標(biāo)準(zhǔn)與國際的一般水平之間存在較大差距。而在各種標(biāo)準(zhǔn)中，只有國家標(biāo)準(zhǔn)是食品安全法規(guī)定的全國通用的強制性標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都不是，地方標(biāo)準(zhǔn)具有地域性，一直因為容易導(dǎo)致地方貿(mào)易壁壘而受到譴責(zé)。因此，只有國家標(biāo)準(zhǔn)才是強制性適用于全國的，對全國人民保護最有效的。如果國家標(biāo)準(zhǔn)制定得太低，等于將全國人民都暴露于較大的風(fēng)險之下。

以在業(yè)內(nèi)引起巨大爭議而備受社會關(guān)注的牛奶標(biāo)準(zhǔn)為例。我國添加藻類的嬰幼兒谷類輔助食物中，無機砷的限量為0.3 mg/kg，其他嬰兒輔食中無機砷的限量為0.2 mg/kg。而歐美國家的標(biāo)準(zhǔn)中相關(guān)產(chǎn)品含砷量僅為1.7 μg/kg，相差較大。有乳業(yè)專家直接指出：“中國乳業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)全球最差，并為大企業(yè)所綁架”；光明乳業(yè)總裁郭本恒認為我國的生奶標(biāo)準(zhǔn)中，“細菌總數(shù)”和“蛋白質(zhì)含量”兩項指標(biāo)上的設(shè)置是全世界最低水平的，而其中甚至沒有抗生素、亞硝酸鹽等指標(biāo)。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系較為混亂，執(zhí)行率不高

在我國，不同的政府職能部門依職責(zé)分別制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量等國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，各個地方都根據(jù)本地需要制定地方標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)還會根據(jù)實際需要建立企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在這些標(biāo)準(zhǔn)中，既會出現(xiàn)交叉的情況，又會出現(xiàn)銜接不上的情況。例如，蘋果，既有國家標(biāo)準(zhǔn)，又有農(nóng)業(yè)部頒布的無公害標(biāo)準(zhǔn)、綠色標(biāo)準(zhǔn)、蘋果外觀等級標(biāo)準(zhǔn)，還有原商業(yè)部頒布的蘋果銷售質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；月餅類產(chǎn)品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)就有4個。同一產(chǎn)品有多個標(biāo)準(zhǔn)，并且檢測方法、限量值都不一樣，不僅檢測人員沒有統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn)，食品的生產(chǎn)及市場監(jiān)管也無法適應(yīng)，甚至影響了實際的食品安全監(jiān)管工作。

例如，2013年4月的農(nóng)夫山泉事件中，《京華時報》通過多篇報道，指責(zé)農(nóng)夫山泉桶裝水所達到的標(biāo)準(zhǔn)不如自來水。由于農(nóng)夫山泉瓶身上標(biāo)注的是浙江省地方飲用天然水標(biāo)準(zhǔn)DB33/383，該標(biāo)準(zhǔn)在砷、硒、鎘等有害物質(zhì)的限量值上寬松于GB5749《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，這成為媒體的指責(zé)依據(jù)之一。在這個案子中，既涉及浙江省的地方標(biāo)準(zhǔn)與國家自來水標(biāo)準(zhǔn)的對比，也涉及浙江省的地方標(biāo)準(zhǔn)與國家《瓶（桶）裝飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》的對比，還涉及浙江省的地方標(biāo)準(zhǔn)與廣東省標(biāo)準(zhǔn)的對比，等等，各標(biāo)準(zhǔn)之間檢測種類不同、適用范圍不同，檢測含量不同，最終造成了農(nóng)夫山泉事件中“公說公有理，婆說婆有理”的狀況。

完善我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的建議

在食品安全監(jiān)管中，食品安全標(biāo)準(zhǔn)不僅是生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)遵循的生產(chǎn)守則，也是消費者購買食品的重要指標(biāo)，更是監(jiān)管部門重要的監(jiān)管依據(jù)。

標(biāo)準(zhǔn)的匹配與更新

從我國消費者不斷在境外購買奶粉等食品的情況看，我國公眾對本土食品的期待遠高于現(xiàn)有在食品標(biāo)準(zhǔn)之下的實際食品安全水平。政府應(yīng)當(dāng)重視這種現(xiàn)象，與國際差距過大的食品安全標(biāo)準(zhǔn)將無法發(fā)揮監(jiān)管工具的作用，無法助力于政府實現(xiàn)自身的監(jiān)管責(zé)任。因此，政府應(yīng)當(dāng)綜合考慮我國現(xiàn)有國情、國民的身體素質(zhì)和膳食結(jié)構(gòu)、公眾的食品風(fēng)險觀和食品安全需求，研究借鑒國際標(biāo)準(zhǔn)，確定我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。對于國際標(biāo)準(zhǔn)，一方面需要參考其他國家的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面可以參考國際食品法典委員會的食品標(biāo)準(zhǔn)。

此外，還應(yīng)當(dāng)增強食品安全標(biāo)準(zhǔn)的時效性，保持更新率。以5年為一個周期，不斷審查現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)是否已落后過時，是否出現(xiàn)交叉沖突，是否與現(xiàn)有工業(yè)水平和公眾需求向匹配。衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部曾在2008年左右成立了協(xié)調(diào)專家小組，對我國當(dāng)時有效的160多項乳品標(biāo)準(zhǔn)進行了清理與整合，最后統(tǒng)一為66項乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。以后這種清理和更新可以定時進行，增加標(biāo)準(zhǔn)的時效性，制定符合我國發(fā)展需要的新標(biāo)準(zhǔn)，從而使食品的安全性得到更好的保障。

規(guī)范食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定中的專家意見制度

根據(jù)最新《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門的國家標(biāo)準(zhǔn)評審委員會才有資格制度國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)。其草案應(yīng)當(dāng)廣泛聽取食品生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者、有關(guān)部門等方面的意見。這意味著，一個標(biāo)準(zhǔn)的制定，需要征求專家、消費者、食品生產(chǎn)經(jīng)營者的各方意見。但實際上，這些主體的意見差別極大，且基于不同的風(fēng)險認知，其結(jié)論可能是不可調(diào)和的。例如，在2010年的面粉增白劑存廢之爭中，關(guān)于食品添加劑這種在公眾眼中是有害的物質(zhì)，食品安全領(lǐng)域最為權(quán)威的學(xué)者陳君石院士則堅持聲稱“食品添加劑是食品工業(yè)的靈魂”，認為不應(yīng)當(dāng)禁用該添加劑。而在金箔如酒的事件中，在公眾眼中有毒的金箔，在專家眼中卻是合理的食品添加劑，并無大驚小怪的理由。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制度需要解決這種不同主體極強的差異性，通過規(guī)范各方的利益沖突甚至是專家隊伍中的利益沖突，健全意見征求機制并完善改進專家遴選機制、專業(yè)分委員會制度等，實現(xiàn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定既科學(xué)又民主。

促進標(biāo)準(zhǔn)體系的完善與執(zhí)行落實

食品安全標(biāo)準(zhǔn)這一監(jiān)管工具如果無法有效地運用，不但浪費標(biāo)準(zhǔn)制定的人力物力，也導(dǎo)致廣大消費者曝露于危險之中。因此，一方面，標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)當(dāng)進一步完善，通過梳理，重點解決標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)、標(biāo)準(zhǔn)沖突問題，盡量減少非地方特色產(chǎn)品的地方標(biāo)準(zhǔn)，并查找缺漏。另一方面，盡快將所有企業(yè)，特別是依然處在標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)之外的中小企業(yè)納入標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。政府必須加大對食品安全標(biāo)準(zhǔn)的落實力度檢查，并且嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法規(guī)。這需要提高政府的硬件設(shè)施，包括監(jiān)測能力、人員配置；加強引導(dǎo)性和支持性手段，例如加強標(biāo)準(zhǔn)的宣傳和培訓(xùn)，向生產(chǎn)者和消費者大力普及食品安全標(biāo)準(zhǔn)知識，特別是讓消費者關(guān)注食品安全，了解其重要性，并懂得在日常生活中作為對企業(yè)、對產(chǎn)品的評價指標(biāo)和選擇依據(jù)。