糧食安全視角下的寧夏農地流轉非糧化研究

陳喬娜，孫寧波

（寧夏大學經濟管理學院，寧夏 銀川 750021）

引導農地合理流轉、實現適度規模經營是轉變農業生產方式，加快農業現代化發展的必然趨勢，對優化土地資源配置、提高勞動生產率、促進農民增收等有重要意義。但是，隨著農村土地流轉進程加快，農地流轉面臨相關法規制度不健全，非農非糧化、配套政策措施不完善，管理不到位，流轉渠道不暢通等問題。其中，農地流轉非糧化是大家廣泛關注、亟待解決的問題之一。2016年中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》指出，賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵，土地經營權人在一定期限內對流轉土地依法享有占有、耕作并取得相應收益的權利，并未對流轉后的種植結構加以限制。國以民為本，民以食為先，對于我國這樣一個人口大國來說，糧食安全事關人民的生存和發展，事關國家的安全與社會的穩定，區域糧食安全更是基本前提。雖然農村土地流轉的動因之一就是實現規模經營，提高農業綜合生產能力，從而提高糧食產量，然而，現有研究發現，農地流轉對糧食生產可能帶來負面影響。

1 文獻回顧

自引導農村土地流轉，實施農業規模化、現代化經營以來，農地流轉已成為社會關注的熱點，尤其是農地流轉過程中出現的熱點問題。本文基于中國知網《中國學術期刊數據庫》的文獻研究，在該數據庫中以 “土地流轉非糧化”、“農地流轉非糧化”作為關鍵詞進行模糊搜索，搜索范圍及年限范圍不限，共獲得207篇文獻，集中在2009年及之后。這些文獻的研究內容主要包括農地流轉現狀、問題及對策，農地流轉非糧化成因、對策建議，農地流轉與糧食安全等。農地流轉雖然帶來了很多積極的影響，但也存在諸多問題，如保障機制不健全、運作欠規范、非糧化現象嚴重等［1］，而農地流轉非糧化也成為普遍現象，河南和山東［2］、廣州市［3］、湖南湘西［4］、沈陽市蘇家屯區［5］等地都在一定程度上存在非糧化現象。農民和流轉大戶都缺乏種糧的積極性，流轉的土地也大多種植經濟作物，農地流轉中的非糧化、非農化傾向嚴重，且速度不斷加快，國家糧食安全受到威脅［6］。但也有實證分析表明隨著土地經營規模擴大，非糧作物種植比例明顯下降，土地經營規模較大的樣本更傾向于較高比例種植糧食作物，因此，在嚴格監管耕地用途前提下，無需過度擔心非糧化問題［7］。而土地流轉非糧化得成因主要有種糧成本高、比較效益低、法律對流轉土地的用途不明確、管理制度和監管缺失等［8-10］。

圖1 寧夏糧食播種面積變動趨勢

2 寧夏區域糧食供給分析

糧食供給關系到一個地區的穩定，保證區域糧食供給安全，穩定糧食產量是關鍵。我們用關系式Yt=At×Mt×Rt×Pt來表示寧夏糧食總產量，其中，A為耕地總面積（hm2），M為復種指數（%），R為糧食播種面積占總播種面積的比例（%），P為糧食單位面積產量（t/hm2）。可以看出，糧食總產量與耕地面積、種糧比例和單產息息相關，而單位面積產量增加是一個依靠科學技術進步循序漸進的過程，短時間內不能大幅度提高。因此糧食播種面積成為影響糧食產量的關鍵因素。

2.1 糧食播種面積變動分析

由圖1可知，寧夏1978—2015年的農作物總播種面積、糧食播種面積、糧食播種變動率、糧食播種面積占總播種面積的變動趨勢。從糧食播種面積及其變動率來看，1978—2015年寧夏糧食播種面積每年有增有減，變化不大，其中1978年76.4萬hm2，2007年達到最高值85.6萬hm2，2015年為77萬hm2，總體上寧夏糧食播種面積呈減少趨勢；糧食播種面積占總播種面積的比例總體呈下降趨勢，從1978年的84.70%下降到2015年的60.87%，下降了23.83個百分點。尤其是2007年以后，總播種面積呈上升趨勢，但糧食作物播種面積并無明顯增加。

2.2 糧食產量與主要經濟作物產量、人口變動趨勢分析

從1978—2015年寧夏糧食產量及蔬菜產量變動趨勢（圖2）來看，兩者均呈現上升趨勢，但是糧食產量的上升幅度遠遠小于蔬菜產量的上升幅度，其中2008年及以前糧食產量高于蔬菜產量，從2009年開始蔬菜產量反超糧食產量，并呈直線上升趨勢。與此同時，寧夏人口數量也呈上升趨勢，1978年寧夏總人口356萬人，到2015年已達668萬人，人口凈增長87.64%，這給保障糧食供給帶來了新挑戰。

圖2 寧夏糧食產量與經濟作物產量、人口變動趨勢

隨著人民生活水平的提高，對原糧的需求減少，而對以原糧為原料的食品類需求在增加，糧食需求量只會增加不會減少，保證糧食供給依舊十分重要。但在寧夏人口持續增長、農作物播種面積增加的同時，寧夏糧食播種面積卻在減少。長此以往，會對寧夏糧食供給安全造成一定影響。

3 寧夏農地流轉現狀

3.1 寧夏農地流轉基本情況

隨著農業農村改革的推進，新型經營主體的興起涌現，農地流轉現象逐步出現并呈規模化發展趨勢。伴隨而來的是農地流轉后種植結構的改變。

寧夏的土地流轉現象從1997年二輪土地承包之后零星出現，初期主要是以農戶之間進行流轉占土地流轉面積的絕大多數，隨著新型經營主體的涌現壯大，逐漸形成了以家庭農場、專業大戶、農業企業、農民專業合作社為主的土地流轉主體，流轉面積規模化。2009—2015年，寧夏農村土地流轉面積呈逐年穩步擴大趨勢，年均新增2.23萬hm2，截至2015年底，寧夏農村土地流轉總面積18.85萬hm2，占家庭承包耕地總面積的25.5%，參與土地流轉的農戶33.7萬戶，占農村總戶數的39.5%。農村土地流轉總面積中，流轉給家庭農場和專業大戶7.28萬hm2，占38.6%；流轉給農業企業5.94萬hm2，占31.5%；轉入農民專業合作社4.41萬hm2，占23.4%；轉入其他經營主體1.22萬hm2，占6.5%。

從表1可以看出，土地流轉方式呈現多樣化，主要有出租、轉包、轉讓、互換、股份合作以及其他形式，2009年后出租形式流轉土地的占比逐年升高，成為最普遍的流轉方式。出租方式一般是經過村集體備案，以集中連片的形式流轉，順應了規模化、產業化、機械化生產的需要，2015年占比高達74.7%；其次是轉包，占比逐年下降，2015年為18.2%；轉讓、互換、股份合作以及其他流轉方式，2015年占比為7.1%。

表1 2009—2015年寧夏土地各流轉方式占比（%）情況

3.2 農地流轉后糧食作物種植面積比重略有下降

如圖3所示，寧夏流轉的農地中一半用于種植玉米、水稻、小麥、馬鈴薯主糧作物，其余用于種植經濟作物、瓜菜、苗木等。2013—2015年，寧夏流轉的農地用于種植糧食作物的面積基本穩定，呈略有下降趨勢，2015年比2013年降低了5.8個百分點；用于種植經濟作物的農地面積逐年增加，提高了7.2個百分點。

圖3 寧夏農村土地流轉用途結構

4 寧夏農地流轉非糧化成因分析

4.1 經營主體內部收益差距化加劇種植結構“非糧化”趨勢

土地流轉的對象是各類農業經營性主體，新型經營主體更是在農地流轉中發揮了主力軍作用。其中，家庭農場在寧夏農地流轉中發揮著第一大主力軍作用，截至2016年3月，注冊登記的家庭農場有1 754戶，涵蓋了種植、養殖、林木以及種養結合等多種產業形態；農業產業化龍頭企業是農地流轉第二大主體，盡管目前只有289家，在數量上僅相當于家庭農場的1/6，但農地流轉面積接近土地流轉總面積的1/3。

從表2可以看出，40%的家庭農場盈利，平均流轉農地91.93 hm2，其中種植苗木、枸杞、蔬菜的全部盈利，傳統種植水稻、玉米等糧食作物的盈利規模平均在200 hm2左右；35%的家庭農場持平，平均流轉農地53.8 hm2，主要種植林果、蔬菜和100 hm2以上的水稻；25%的家庭農場虧損，平均流轉土地27.6 hm2，值得注意的是處于虧損狀態的全都為傳統種植水稻、玉米、小麥等糧食作物且規模均在26.67 hm2以下的家庭農場，或者從事單一養殖項目。從龍頭企業的收益狀況看，寧夏農業龍頭企業中，60%的企業盈利、40%的企業持平，無虧損企業，其中盈利的農業企業，平均流轉土地709.8 hm2，主要種植枸杞、蔬菜、小雜糧、青貯玉米、有機水稻或者上萬畝的水稻傳統種植；持平的農業企業，平均流轉土地360.87 hm2，主要種植馬鈴薯、中藥材、油用牡丹、葵花、蔬菜，或者以傳統方式大面積種植水稻。

4.2 土地流轉關系不夠穩定導致經營者種植經濟利潤較高的作物

寧夏土地流轉中，一定程度上存在著“期限越簽越短、價格越漲越高”的現象。對于轉出戶而言，他們關心的是流轉土地收益最大化；對轉入戶而言，他們更愿意長期轉入，有利于長遠規劃，降低投資風險，增加預期收益。但是流轉土地過程中，轉出戶對土地收益的預期普遍過高，有的擔心流轉期限長受損失，寧愿選擇短期多次流轉；有的看到對方經營效益好，隨即提出漲價，否則以中止合同相要挾。從轉入戶的角度看，由于簽約期限短，為了能在短時間內獲得最大的經營利潤，保障自身利益，當耕地質量保護和經營利潤發生沖突時，實行掠奪式的土地經營，同時經營者也會選擇經濟利潤較高的作物進行種植。

表2 寧夏家庭農場、龍頭企業農地流轉及經營狀況

4.3 工商資本“下鄉”存在租賃土地非糧化隱患和風險

快速、多樣化的農地流轉形勢下，更多的工商資本通過租賃參與農村土地流轉，進入農業領域。出于逐利性，部分工商資本在大面積租賃農民土地，進入農業領域后，瞄向價值較高的蔬菜、水果等經濟作物和生豬等規模養殖、特色養殖業，對糧食生產感興趣的不多。以平羅縣為例，據統計，流轉土地后從事糧食生產的工商資本不到50%，一定程度上影響了國家糧食安全。

5 結論與建議

地區的糧食安全供給是國家糧食安全的重要前提，寧夏農地流轉非糧化情況目前并不嚴重，尚未對區域糧食安全構成威脅。但是農地流轉后，糧食作物種植比例正在下降，經濟作物比重逐年略有增加，這無疑會影響區域糧食產量，降低糧食安全供給的保障能力。農地流轉后的非糧化是在合法且增加農民收入的背景下進行的，其長久的危害往往被人們忽視。為了避免農地流轉過度非糧化導致的糧食安全供給保障能力下降的風險，應該建立保障糧食安全的激勵與約束機制。

5.1 鼓勵引導各類經營主體進入糧食精深加工領域

面對種糧不賺錢、經營者積極性不高的現實情況，可通過對糧食種植經營主體實行減稅、扶持等政策，鼓勵支持新型經營主體發展種植+加工經營模式，在種植糧食作物基礎上發展糧食精深或粗加工，與其他經營主體展開合作，拉長糧食產業鏈，提高糧食附加值，降低種植環節的市場風險，提高種糧收入。

5.2 建立土地流轉價格的合理增長機制

針對林傳關系不穩定的情況，要積極引導幫助轉出方合理規范制定轉出價格，幫助農民做好土地流轉價格確定、受讓方資格審核、合同簽訂等工作。同時也要加快建立農村土地資產評估體系，合理評價農村土地價值，提出土地流轉價格指導意見，切實保障流轉雙方利益，在推進農村土地流轉持續健康發展的同時，也對轉入方的生產行為有積極影響。

5.3 明確農地流轉的用途規定，加強各類經營主體的分類管理

對于工商資本進入農業行業后帶來的種植結構變化，除了建立工商資本租賃農戶承包地風險防范機制外，也可以在轉入土地前明確流轉的用途。對于農地流轉后的用途，法律明確規定禁止非農化，但對種植何種作物卻無明確規定。參照非農化的禁令，完善非糧化的法律法規，對于耕地流轉要嚴格限制細分用途，只能用來種植糧食的，不允許種植其他非糧作物；對各類經營主體進行分類管理，鼓勵調動種糧散戶、種糧大戶及家庭農場發展適度規模經營，加強市場競爭能力，通過注冊的經營許可限制非糧化行為［11-12］。

［1］孟令國，余水燕.土地流轉與農村勞動力轉移：基于人口紅利的視角［J］.廣東財經大學學報，2014（2）：61-66.

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［4］李繼紅.湖南湘西自治州農村土地流轉現狀與完善對策［J］.西南民族大學學報（人文社科版），2015（11）：121-124.

［5］劉洪彬.農戶土地利用行為特征及影響因素研究——基于沈陽市蘇家屯區238戶農戶的調查研究［J］.中國人口·資源與環境，2012，22（10）：111-117.

［6］曾福生.建立農地流轉保障糧食安全的激勵與約束機制［J］.農業經濟問題，2015（1）：15-22.

［7］張宗毅、杜志雄.土地流轉一定會導致“非糧化”嗎——基于全國1740個種植業家庭農場監測數據的實證分析［J］.經濟學動態，2015（9）：63-69.

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［11］馮遠香，劉光遠.新疆農地流轉與種植結構變化分析——基于區域糧食供給安全視角下［J］.農村經濟與科技，2013，24（2）：30-32.

［12］曾福生.建立農地流轉保障糧食安全的激勵與約束機制［J］.農業經濟問題，2015（1）：15-23.