淺述湖北省政策性銀行貸款營造林項目的組織與管理
——以湖北長江經(jīng)濟(jì)帶國家儲備林建設(shè)暨生態(tài)扶貧項目為例

陳 瑋 陳 章 胡 靜

(1.湖北省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院 武漢 430079;2.宜都市林業(yè)局 宜昌 443000)

利用國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行等政策性銀行的金融資本，依托融資平臺，實(shí)施PPP運(yùn)作模式，推進(jìn)包括營造林在內(nèi)的林業(yè)生態(tài)建設(shè)，營造綠水青山，實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展。

1 組織管理

1.1 成立項目工作領(lǐng)導(dǎo)小組

成立湖北長江經(jīng)濟(jì)帶國家儲備林建設(shè)暨生態(tài)扶貧項目工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由湖北省林業(yè)廳、國家開發(fā)行及湖北省長江產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)有限公司聯(lián)合組成項目工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建省級項目建設(shè)工作專班，抓好項目組織實(shí)施，做好項目儲備、貸款審查和資金監(jiān)管等工作。項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)是：制定有關(guān)項目實(shí)施的方針、政策、辦法；負(fù)責(zé)各相關(guān)政府部門的協(xié)調(diào)；解決工程實(shí)施過程中的重大問題。省級項目建設(shè)工作專班負(fù)責(zé)項目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、計劃和資金管理工作[1]。

1.2 實(shí)施PPP運(yùn)作模式

依托湖北省長江產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)有限公司，出資成立PPP項目公司，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部控制，建立規(guī)范的操作程序和完善的信息披露機(jī)制，保持規(guī)范有序、持續(xù)發(fā)展的有效途徑，以市場化分散貸款融資風(fēng)險，理順政府與市場關(guān)系，以市場化界定地方政府的最優(yōu)經(jīng)濟(jì)邊界，挖掘政府可利用的資源、資產(chǎn)，增加平臺的投融資實(shí)力，最大限度地撬動社會資本。省級投資平臺牽頭組織，建立和完善營造林投資機(jī)制，風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，搭建和落實(shí)市、縣級融資平臺；鼓勵各地積極爭取地方黨委、政府及相關(guān)部門支持，搭建和落實(shí)市、縣級融資平臺。省林業(yè)廳將積極協(xié)調(diào)有關(guān)金融機(jī)構(gòu)，對條件成熟的市、縣和項目，優(yōu)先予以支持。

融資平臺的主要職責(zé)：①負(fù)責(zé)對項目的國開行貸款進(jìn)行統(tǒng)貸統(tǒng)還，并收取一定管理費(fèi)，用于項目建設(shè)日常管理和維護(hù)。②負(fù)責(zé)審核貸款資金提款申請，并將審核意見報省林業(yè)廳、國開行。③匯總并編報年度儲備林建設(shè)項目貸款資金支出預(yù)算，匯總并編報月度和年度項目資金財務(wù)報表。④根據(jù)與國家開發(fā)銀行簽訂的借款合同，向省林業(yè)廳報送還本付息資金計劃，確保按期足額償還國家開發(fā)銀行貸款本息。⑤負(fù)責(zé)對還款風(fēng)險補(bǔ)償金及融資管理費(fèi)的計提管理和使用進(jìn)行監(jiān)督管理。⑥負(fù)責(zé)組織有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)對用款人已實(shí)施項目進(jìn)行檢查驗(yàn)收，并將審核意見報省林業(yè)廳。⑦負(fù)責(zé)項目建設(shè)日常管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、報表編制及儲備林基地的長期日常管理和動態(tài)監(jiān)測。

1.3 落實(shí)項目實(shí)施主體

該項目建設(shè)實(shí)施主體是國有林場、集體林場、造林大戶、林業(yè)專業(yè)合作社，同時充分利用現(xiàn)有扶貧政策，吸納貧困戶參與項目建設(shè)，并采取承包經(jīng)營、土地入股等多種形式，直接間接增加貧困人口經(jīng)濟(jì)收入，助推林業(yè)生態(tài)扶貧。

項目實(shí)施主體即項目用款人負(fù)責(zé)項目的具體實(shí)施和貸款償還，其主要職責(zé)如下：

(1)根據(jù)項目建設(shè)工作專班下達(dá)的項目年度造林撫育建設(shè)投資計劃或林場(企業(yè))年度項目造林及投資實(shí)施方案，組織實(shí)施造林撫育活動，根據(jù)資金需求及時上報資金使用計劃。

(2)編制項目年度預(yù)算及建設(shè)方案，組織實(shí)施項目建設(shè)，確保項目建設(shè)進(jìn)度，控制費(fèi)用性支出，合理、有效使用國家開發(fā)銀行貸款資金。

(3)及時編制季度財務(wù)報表，報告項目建設(shè)進(jìn)度，按季度完成檢查驗(yàn)收等工作。

(4)及時上報還本付息計劃并按期還本付息，確保按期償還國家開發(fā)銀行貸款本息。

2 項目管理

該項目建設(shè)將全面推行計劃管理、合同管理、工程管理、資金管理、信息管理、檔案管理等管理模式，保證項目建設(shè)順利實(shí)施。

2.1 貸款模式

2.1.1 確定借款主體

(1)該項目實(shí)行“誰用誰還、抵押擔(dān)保、契約管理、檢查驗(yàn)收”的建設(shè)投資模式，由省人民政府指定借款主體(即融資平臺，簡稱“借款人”)向國開行統(tǒng)一借款還款。融資平臺接受省林業(yè)廳、國開行的指導(dǎo)和監(jiān)督。

(2)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)承貸?！胺仲J分還、借用管還、政府回購、委托代建”。由各級政府委托相關(guān)機(jī)構(gòu)，通過招標(biāo)程序，確定服務(wù)供應(yīng)商作為借款主體，政府通過年度預(yù)算支付，作為專項資金用于借款主體還本付息。林業(yè)龍頭企業(yè)與銀行建立信貸關(guān)系 ，擔(dān)保方式主要以企業(yè)所擁有的林場產(chǎn)權(quán)、林業(yè)企業(yè)控股權(quán)、土地房產(chǎn)或其他權(quán)益作抵押。

2.1.2 確定用款主體

用款主體(簡稱“用款人”)，即實(shí)際用款人，專指利用銀行貸款從事國家儲備林建設(shè)的國有林場、企業(yè)等項目實(shí)施單位。

2.2 計劃實(shí)施

(1)基地建設(shè)實(shí)行項目申報制度，用款人于每年逐級向省項目建設(shè)工作專班上報下一年度的建設(shè)計劃。

(2)融資平臺根據(jù)各地上報計劃對申請貸款人材料和抵押資產(chǎn)進(jìn)行審查、評估。

(3)省級項目建設(shè)工作專班根據(jù)融資平臺審查、評估結(jié)果下達(dá)下一年度項目建設(shè)計劃。

(4)基地建設(shè)實(shí)行先設(shè)計后施工。建設(shè)主體應(yīng)按批準(zhǔn)的年度項目建設(shè)計劃，組織編制年度作業(yè)設(shè)計，由省項目建設(shè)工作專班或授權(quán)單位組織審批。年度作業(yè)設(shè)計一經(jīng)批準(zhǔn)，不得隨意變更，確需變更的，必須由實(shí)施單位委托原設(shè)計單位補(bǔ)充變更內(nèi)容，報原批準(zhǔn)部門審批。

(5)基地建設(shè)實(shí)行良種壯苗造林，推廣容器苗、菌根育苗。按照國家有關(guān)規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)及地方標(biāo)準(zhǔn)，組裝推廣最新科技成果，提高科技貢獻(xiàn)率。

(6)加強(qiáng)項目支撐保障體系建設(shè)，包括種苗基地、經(jīng)營道路、防火設(shè)施設(shè)備、有害生物防治設(shè)施設(shè)備、灌溉設(shè)施設(shè)備、科技推廣等。

(7)檢查驗(yàn)收實(shí)行自查與核查相結(jié)合，由有資質(zhì)的的林業(yè)調(diào)查設(shè)計部門承擔(dān)項目核查工作，核查結(jié)果作為資金撥付依據(jù)。

(8)建立項目管理信息系統(tǒng)，對項目實(shí)施、經(jīng)營、資源管理、貸還款等情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管。信息管理的主要內(nèi)容包括建設(shè)、經(jīng)營、技術(shù)、管理、資源動態(tài)變化、貸還款情況等內(nèi)容。

2.3 工程管理

(1)實(shí)行自營工程和招投標(biāo)制。針對本項目建設(shè)地點(diǎn)分布廣且山高路遠(yuǎn)、實(shí)施主體多且經(jīng)營管理體制不一致等特點(diǎn)，項目營造林工程不采取統(tǒng)一招投標(biāo)方式進(jìn)行，而由項目實(shí)施主體自行組織施工；對有條件的實(shí)施主體建議對主要單項工程通過招投標(biāo)的形式來確定施工單位和選擇施工隊伍。對批量大的、主要的設(shè)備購置均要求實(shí)行統(tǒng)一招標(biāo)采購。

(2)實(shí)行項目年度檢查驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收管理制度。每年12月由省級項目建設(shè)工作專班委托單位和借款人聯(lián)合對當(dāng)年實(shí)施的項目建設(shè)進(jìn)行年度檢查驗(yàn)收，在項目按批準(zhǔn)的設(shè)計建成后，實(shí)施單位按《林業(yè)建設(shè)項目竣工驗(yàn)收細(xì)則》要求進(jìn)行組織竣工驗(yàn)收，省林業(yè)廳根據(jù)項目實(shí)施年報，在實(shí)施單位自檢的基礎(chǔ)上進(jìn)行檢查驗(yàn)收，以確保工程建設(shè)質(zhì)量。

2.4 風(fēng)險管理

(1)建立風(fēng)險準(zhǔn)備金機(jī)制。為保障按時償還貸款，項目建立風(fēng)險準(zhǔn)備金機(jī)制。風(fēng)險準(zhǔn)備金由省財政資金、借款人、用款人共同設(shè)立。國開行實(shí)行專戶管理，若出現(xiàn)不足，省級項目建設(shè)工作專班將優(yōu)先安排部門預(yù)算資金進(jìn)行補(bǔ)充，確保還款期第一年風(fēng)險準(zhǔn)備金，后續(xù)專戶余額不低于當(dāng)期應(yīng)償還本息額度。

(2)實(shí)施抵押物資產(chǎn)評估及貸款擔(dān)保。貸款抵押物由第三方評估機(jī)構(gòu)對抵押的林木等資產(chǎn)進(jìn)行有效評估，確保抵押物的真實(shí)性和有效性。同時，為有效降低貸款融資成本，借款人也可結(jié)合自身優(yōu)勢，成立獨(dú)立的林木資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，對主要抵押物—林木資產(chǎn)進(jìn)行評估。當(dāng)用款人資產(chǎn)不足以貸款抵押時，尋求有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、有意愿的擔(dān)保機(jī)構(gòu)為項目建設(shè)貸款提供擔(dān)保。

(3)實(shí)施林木資產(chǎn)保險。貸款抵押物—林木資產(chǎn)必須全部投保林業(yè)綜合保險，商品林保險金額90元/公頃·年，公益林保險金額90元/公頃·年。對于不可抗拒自然災(zāi)害造成損失的，由省級項目建設(shè)工作專班、財政廳、國家開發(fā)銀行會同相關(guān)保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場核定，采取減免債務(wù)本息和給予資金補(bǔ)貼等多種措施，幫助支持用款人災(zāi)后重建，恢復(fù)生產(chǎn)。

(4)落實(shí)造林檢查驗(yàn)收制度。為確保項目造林成果達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，化解貸款風(fēng)險，項目造林采取林場(企業(yè))全查、省級抽查的檢查驗(yàn)收制度，驗(yàn)收合格后方可提供全部貸款資金。國家開發(fā)銀行和國家林業(yè)局共同委托相關(guān)林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院開展復(fù)查。各級項目實(shí)施單位依托省、市、縣(區(qū))級林業(yè)部門，根據(jù)國家儲備林基地建設(shè)作業(yè)設(shè)計、檢查驗(yàn)收、檔案管理等辦法開展技術(shù)服務(wù)和項目檢查驗(yàn)收。

(5)化解貸款利率風(fēng)險。由于造林項目投資回收期長、營造林經(jīng)濟(jì)效益低和風(fēng)險性高的特點(diǎn)，貸款利率高低直接影響項目經(jīng)濟(jì)效益和借款人、用款人的投資積極性。項目貸款列入現(xiàn)行政策給予貸款貼息外，積極爭取國家延長貼息年限，爭取省財政給予配套貼息。

(6)長期系統(tǒng)監(jiān)測項目資產(chǎn)。建立項目管理數(shù)據(jù)庫，并按年度更新項目森林資源數(shù)據(jù)及其他資產(chǎn)情況，確保項目資產(chǎn)完整、安全，掌握項目還貸能力，直至項目全部還本付息。

2.5 物資管理

根據(jù)項目建設(shè)計劃和要求，制訂做好項目物資配置和采購供應(yīng)計劃，及時進(jìn)行組織和采購，實(shí)行項目物資專人管理、統(tǒng)一采購和供應(yīng)調(diào)配，確保工程建設(shè)物資的供應(yīng)。做好物資消耗定額和儲備定額，并定期對項目建設(shè)物資的使用情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。

2.6 信息管理

以項目實(shí)施林場、企業(yè)的現(xiàn)有信息、資料、檔案的收集、保存系統(tǒng)管理為基礎(chǔ)，充實(shí)、調(diào)整、提高辦公自動化程度，完善信息管理、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高服務(wù)效能，做好項目資料分類保存、信息處理、檔案管理工作。項目信息管理主要包括項目建設(shè)所有來往文件、項目管理、技術(shù)經(jīng)濟(jì)、試驗(yàn)測定、研究動態(tài)、科研成果推廣應(yīng)用、質(zhì)量效益評價及種苗生產(chǎn)銷售檔案等。并盡可能依靠現(xiàn)代化技術(shù)實(shí)現(xiàn)項目信息無紙化，信息化。

2.7 合同管理

合同管理主要是對在工程建設(shè)過程中，借款合同、林地租賃合同、種苗、肥料、物資、設(shè)備采購合同，以及建設(shè)單位與施工單位、監(jiān)理單位、承包人簽訂營造林承包合同等進(jìn)行管理。合同內(nèi)容應(yīng)包括合同簽訂雙方的權(quán)利、義務(wù)、免責(zé)條款以及承擔(dān)的法律責(zé)任等。同時，根據(jù)項目工程建設(shè)進(jìn)展需要，及時補(bǔ)充完善合同內(nèi)容、條款，并依據(jù)合同履行情況進(jìn)行索賠或獲取合理補(bǔ)償，保證雙方的利益，確保項目實(shí)施的質(zhì)量和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.8 采伐管理

(1)樹種主伐齡級根據(jù)用材林主伐年齡規(guī)定及項目設(shè)計確定。

(2)項目建設(shè)涉及林木采伐的，根據(jù)林木采伐有關(guān)管理規(guī)定，林業(yè)主管部門應(yīng)足額保證指標(biāo)，及時發(fā)放采伐許可證。

(3)項目建設(shè)涉及珍稀樹種采伐的，按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

(4)項目建設(shè)過程中采伐收益歸用款主體所有，并優(yōu)先用于項目還貸。

2.9 監(jiān)督檢查

(1)省級項目建設(shè)工作專班加強(qiáng)融資平臺的監(jiān)管，對融資平臺在貸款資格評估、資金使用等進(jìn)行不定期監(jiān)督檢查。

(2)各級林業(yè)部門和融資平臺對建設(shè)主體抵押資產(chǎn)、項目實(shí)施情況不定期監(jiān)督檢查。用款人的抵押資產(chǎn)不能重復(fù)抵押。

(3)實(shí)行自查與核查相結(jié)合的檢查驗(yàn)收方式，融資平臺委托具有資質(zhì)的林業(yè)調(diào)查設(shè)計部門承擔(dān)項目核查工作；省林業(yè)廳負(fù)責(zé)融資平臺建設(shè)項目的核查。

(4)項目建設(shè)實(shí)行全過程質(zhì)量跟蹤監(jiān)測和成效監(jiān)測，建立成效監(jiān)測體系，對森林資源、造林實(shí)施、建設(shè)成效實(shí)施動態(tài)監(jiān)測。

(5)凡出現(xiàn)下列情況的，省林業(yè)廳視情節(jié)輕重，給予通報批評，采取緩建、停建等調(diào)控措施。①弄虛作假騙取貸款的；②貸款預(yù)付資金到位半年以上無正當(dāng)理由未開工或建設(shè)嚴(yán)重超工期的；③擅自擠占、截留、挪用貸款資金的；④建設(shè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)限期整改無效的；⑤無正當(dāng)理由未按規(guī)定報送基地建設(shè)信息的。(6)任何單位和個人都有權(quán)直接向各級林業(yè)行政主管部門反映種苗、資金、質(zhì)量、采伐等問題。省林業(yè)廳和融資平臺設(shè)立舉報電話，鼓勵社會各界對利用國家開發(fā)銀行貸款建設(shè)國家儲備林基地項目進(jìn)行全過程監(jiān)督。

3 資金管理

項目資金借款人負(fù)責(zé)資金的管理，使用人負(fù)責(zé)資金具體使用，各級政府對資金進(jìn)行監(jiān)督管理。貸款要用于儲備林建設(shè)，由使用人負(fù)責(zé)貸款償還。認(rèn)真執(zhí)行資金管理的核算制度和實(shí)行資金統(tǒng)一使用審計制度，保證專戶存儲、?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁挪用、擠占和截留，保證儲備林建設(shè)項目順利實(shí)施。

3.1 貸款原則和內(nèi)容

3.1.1 貸款原則

(1)統(tǒng)借統(tǒng)還原則。融資平臺統(tǒng)一向國家開發(fā)銀行申請貸款，并負(fù)責(zé)統(tǒng)一還款。

(2)?？顚Ｓ迷瓌t。貸款資金必須嚴(yán)格按照規(guī)定的范圍使用，不得用于項目范圍外的建設(shè)項目。

(3)按期償還原則。項目用款人要認(rèn)真履行還款義務(wù)，按照合同約定按時還本付息。如不能按時還款，由融資平臺負(fù)責(zé)安排還款資金。

3.1.2 貸款內(nèi)容

(1)確定借款主體。省人民政府指定湖北長江經(jīng)濟(jì)帶國家儲備林建設(shè)暨生態(tài)扶貧項目的融資平臺，向國家開發(fā)銀行申請國家儲備林基地建設(shè)項目貸。

(2)確定貸款期限。中長期貸款期限不超過25年(寬限期不超過8年)，具體以國家開發(fā)銀行信貸政策為準(zhǔn)。

(3)確定融資結(jié)構(gòu)。融資結(jié)構(gòu)包括：項目資本金(項目單位自籌資本金比例不低于總投資的20%，項目資本金含國家財政補(bǔ)貼)以及國家開發(fā)銀行長期貸款。

(4)確定信用結(jié)構(gòu)。包括但不限于融資平臺及項目用款人以其依法享有林地、林木等合法資產(chǎn)向國家開發(fā)銀行提供抵押擔(dān)保。

(5)確定風(fēng)險準(zhǔn)備金。風(fēng)險準(zhǔn)備金由省財政廳、借款人、用款人共同設(shè)立，具體金額以省政府批復(fù)意見為準(zhǔn)。

3.2 貸款使用

(1)借款人、用款人申請?zhí)峥顣r，項目資本金需按國家開發(fā)銀行信貸政策以及貸款合同相關(guān)要求及時到位。

(2)由省級項目建設(shè)工作專班、融資平臺確定各項目年度用款計劃，項目用款人在計劃內(nèi)根據(jù)項目進(jìn)度提出用款需求，并按國家開發(fā)銀行信貸管理規(guī)定提交相關(guān)材料，經(jīng)國家開發(fā)銀行審核后貸款統(tǒng)一撥付至融資平臺，再融資平臺將貸款資金劃轉(zhuǎn)至項目用款人。

3.3 貸款償還

(1)用款人需于還款日前15日將還款資金統(tǒng)一歸集至融資平臺還款賬戶，由融資平臺審核后統(tǒng)一償還貸款。

(2)如項目用款人在還款到期日前15個工作日仍未籌足還款資金，由融資平臺安排還款資金。

3.4 財政補(bǔ)貼資金

(1)項目造林、撫育符合國家儲備林造林技術(shù)及檢查驗(yàn)收相關(guān)條件的，列入國家儲備林基地建設(shè)范圍，享受國家造林、撫育補(bǔ)貼，作為項目資本金的一部分，其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼資金申請及管理按照省財政廳、林業(yè)廳相關(guān)文件等執(zhí)行。

(2)項目造林、撫育貸款符合國家林業(yè)局《林業(yè)貸款中央財政貼息資金管理辦法》有關(guān)貼息對象和范圍，中央財政予以貸款貼息。貼息資金申請及管理按照《財政部、國家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)〈林業(yè)貸款中央財政貼息資金管理辦法〉的通知》(財農(nóng)〔2009〕291 號)執(zhí)行。

3.5 監(jiān)督與管理

(1)各項目單位應(yīng)嚴(yán)格按照項目實(shí)施計劃和作業(yè)設(shè)計要求實(shí)施項目，加強(qiáng)造林檢查驗(yàn)收工作，嚴(yán)格檢查驗(yàn)收程序，建立健全檔案資料，完善提款報賬文件，嚴(yán)格貸款申請、審批程序，根據(jù)項目規(guī)定的開支范圍，及時支付應(yīng)支付的費(fèi)用。

(2)國家開發(fā)銀行、省級項目建設(shè)工作專班、融資平臺將定期檢查貸款資金使用情況，如發(fā)現(xiàn)不按項目規(guī)定指定用途使用貸款資金的行為，國家開發(fā)銀行將提前回收貸款。

(3)財政補(bǔ)貼資金屬于財政預(yù)算資金，資金預(yù)算、申請、下?lián)?、使用和決算等管理執(zhí)行現(xiàn)行有關(guān)制度規(guī)定，接受財政、審計、監(jiān)察、稽查等部門監(jiān)督檢查。

(4)貸款資金按照專項管理、分賬核算的原則管理，依據(jù)規(guī)定的項目和指定的用途使用，不得截留、擠占、挪作他用。項目會計核算按照建設(shè)單位現(xiàn)行會計核算制度進(jìn)行核算。

(5)省級項目建設(shè)工作專班和審計部門根據(jù)職責(zé)對項目建設(shè)過程中的招標(biāo)采購、資金使用進(jìn)行監(jiān)督檢查和年度審計，發(fā)現(xiàn)截留、挪用和擠占項目資金，改變項目建設(shè)內(nèi)容、國有資產(chǎn)流失等問題，負(fù)責(zé)通知國家開發(fā)銀行停止發(fā)放貸款，并提前回收已發(fā)放貸款。同時，依法移送有關(guān)部門追究相關(guān)人員的行政和法律責(zé)任。