淺析農業供給側結構性改革的意義、作用與挑戰

尹微，趙燕昊

（浙江省桐廬縣農林技術推廣中心，浙江桐廬311500）

由于當前國內和國際農業大環境的發展變化，階段性的供過于求和供給不足并存的結構性矛盾已上升為我國農業的主要矛盾[2]。自2015年開始，中央逐步調整和出臺了一系列政策、措施，對農業結構調整做出了總體部署。農業部于2015年2月發布了《關于進一步調整優化農業結構調整的指導意見》[3]，當年12月的中央農村工作會議上首次出現了“供給側結構性改革”的表述[4]。2016年召開的中央經濟工作會議在“三農”部分專門論述了“農業供給側結構性改革”，2016年的“中央一號文件”更是將推進農業供給側改革的重點任務明確為“去庫存、降成本、補短板”[5]，農業部也在當年發布了《全國種植業結構調整規劃（2016—2020年）》[6]。今年的中央一號文件題為《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，全面闡述了如何穩中求進地將農業供給側結構改革這條主線進一步深化、細化[7]。接連一系列國家重要文件的出臺，充分反映了農業側結構改革的重要性和緊迫性。目前國內對如何推進農業供給側結構性改革進行了多方面有益的探討，且形成了“調結構、提品質、促融合”的基本共識，本文結合當前農業發展新形式，圍繞農業供給側結構性改革這一熱點進行了淺析，并針對具體改革措施提出了幾點思考。

1 農業供給側結構性改革的內涵

1.1 農業供給側改革的涵義

農業供給側結構性改革，顧名思義，即農業結構調整和改革并舉，就是以提高農業供給質量和效率為目標，采取改革的手段矯正生產要素配置扭曲，通過擴大有效供給（包括產品供給、要素供給、制度供給），提高供給結構對市場需求變化的適應性和靈活性，增強農業綜合效益和國際競爭力，更好地實現農業增效、農民增收，促進農業經濟高效、可持續發展[8－9]。

1.2 歷史上農業供給側的幾次重大結構調整

在農業發展史上我國曾經根據農業的發展和社會的變革，在農業供給側方面做出過幾次重大的結構調整。第一次是改革開放初期農產品供給總量不足下的制度改革；第二次是20世紀80年代中后期農產品供給內容單一現狀下的產業結構調整；第三次是20世紀90年代末以來農產品供給結構性過剩下的農業供給體系和質量建設。幾次重大結構調整均不同程度地解放了農業生產力，促進了當時的農村經濟發展和社會進步。

2 農業供給側改革現狀及原因

2.1 農業供給側改革現狀

當前我國農業發展面臨新的形勢：在主要農產品連續多年產量、進口、庫存“三量齊增”的同時，物質成本、人工成本、土地成本的“三本齊升”現象日益突出，構成了當前農業供給側的矛盾現狀[10]。農業生產成本上升導致農民增收空間縮小，保護價收購與財政補貼引發了價格倒掛，并進一步誘導了進口增加和“國貨”庫存量居高不下。結構性矛盾成為現階段農業的主要矛盾，突出表現為階段性供過于求和供給不足并存，而供給側是解決問題的突破口和關鍵[11]。因此，當務之急是通過農業供給側改革，提升國內農業生產的質量水平與產出效率，加快農業發展方式的轉變升級。

2.2 農業供給側改革原因

農業是事關國計民生的基礎性產業，而農業面臨的供給側結構性矛盾更深、更廣，也更迫切需要解決。從歷史上農業供給側的幾次重大結構調整看，中國的改革往往都是從農村開始，專門提出農業的供給側結構性改革，可以為全面的供給側結構性改革探路子。

3 農業供給側改革面臨的問題與困境

當前農業發展到了轉型升級的關鍵時期，發展理念和區域種養結構滯后，沒有形成特色、差異化，面臨品種、品質和品牌建設多種問題與任務亟待解決，農產品供給結構性矛盾依然突出，主要表現在以下幾個方面。

3.1 農業供給與市場消費需求之間有效供給不足和結構性過剩并存

隨著經濟的發展，人們的消費觀念正逐漸向追求品牌、質量轉變，迫切需要我國農業生產在發展方向與產業結構上緊跟市場消費需求進行相應調整，以形成適應市場需求的農產品經營與生產體系。目前我國農業以產品產量為導向的生產模式還未及時改變，尚未實現農產品供給結構與市場需求的有機結合。主要反映在需求和供給不匹配，過剩和缺口大量的并存，資源錯配[12]。農產品供給方面，與國際農產品相比大多處于中低端層次，農業生產成本相對較高，化肥、農藥利用率低且過量使用，加工環節大量使用各種添加劑，不但增加了成本，也造成了環境的污染，給我國農業產業發展帶來了嚴重損失，也使初級農產品的質量和品質受到嚴重威脅。

3.2 農業制度固化，成本上升，農產品競爭力下降

家庭聯產承包責任制推行以來，實施了一系列惠農政策，促進了農業經濟的增長和發展，但目前其形成的邊際效應正在日益遞減。小農經營的固化現象形成了小規模、細碎化的經營格局，缺乏集體合作、規模經營市場理念[13]；農產品品種結構不均衡，對外銷售渠道不通暢；未能實現種植業、養殖業緊密結合，也未能形成第一、二、三產業有機融合，產業鏈相對較薄弱；能夠為農村發展提供借鑒的成功經驗示范缺乏；一方面農業產品總量很高但與市場需求不相符，另一方面優質產品缺乏而市場需求量大；勞動力轉移引起人工成本上升，分工不足、生產分散導致生產成本的高昂與生產效率低下[4]；農業生產要素成本的攀升降低了農產品的市場競爭力。目前農業發展面臨的首要問題就是如何走出成本高、利潤低、競爭力下降的嚴峻困境[14]。

3.3 農業技術和基礎設施發展滯后

農業的基礎設施投入需要耗費大量的資源，農業技術的研制與開發投入大、見效慢。在缺乏優惠政策的情況下，由于社會資本的趨利性，主動冒著高風險進入到農業生產領域的資本少之又少，造成農業融資困難，進而影響基礎設施建設和農業技術研發[15]。農業技術和基礎設施發展滯后都給農產品供給競爭力帶來了負面的影響。

3.4 農業扶持政策偏離重點

以農產品產量和規模為依據決定對農業生產的支持和獎勵，而忽視了對農產品質量和品種結構的考量。農業扶持政策導向偏離重點，未能突出對市場競爭力強的高品質、品牌化農產品的支持和引導，造成農業產業在大而不強、多而不優的方向發展徘徊，農產品市場競爭力不強。

3.5 農戶分散經營為主，現代化農業經營體系尚未形成

當前我國廣大農村地區仍以小農分散經營為主，普遍采用粗放式經營方式，投入大、效率低、收入少，依靠勞動者素質提升和科技進步的現代化農業經營體系尚未形成，嚴重阻礙了農業產業的升級轉型，大部分傳統農民無法分享到現代農業發展的紅利，日益淪為“局外人”。

4 進一步推動農業供給側改革的思考

農業是一項投入大、見效慢、可持續的涉及國計民生的基礎產業，農業側結構改革具有顯著動態性、過程性，不可能一蹴而就，應根據各地區市場需求、資源稟賦、科技水平、經濟發展等實際情況不斷調整變化。因此，未來很長時間內我國農村產業發展的重點方向必將是通過農業供給側結構改革實現農產品供給水平和質量的提升。結合當前國內學者的調研成果及所形成的共識，從農業供給側改革的角度，就進一步推動農業結構調整提出如下初步建議。

4.1 轉變農業生產方式，適應消費結構轉型

轉變農業生產方式就是要以市場為導向，優化農業資源配置。鼓勵在農業生產領域推行土地托管、聯耕聯種、代耕代種等種植新模式；發展綠色循環農業，科學施用化肥農藥，減少農業資源污染。適應消費結構轉型是為了創造有效的市場供給，調整完善農業生產結構、產品結構和品質結構，減少無效和低端農產品供給總量，更好地滿足低中高端需求[16]。當前國內的農產品消費范圍不斷拓寬，日益呈現個性化、高品質、多樣化特點，與消費結構轉型相適應，農產品市場競爭逐漸轉向對農產品的安全、質量、品牌、品質和特色為主的競爭。推進以區域地標產品為主攻方向的農業結構調整，改善農產品的品質、特色，必然是未來一段時期中國農業供給側結構性改革的重點[17－18]。

4.2 創新農業科技機制，提升農民群體科技素質

加大科技與服務創新力度，注重優質農業產品的研發和農業科技的推廣應用，繼續推進新品種選育，實行綠色無公害標準化生產和機械化栽培，為農業產業化發展提供更好的服務。加大農業基礎技能教育和職業教育資金投入和扶持力度，實施農業從業人員的教育與培訓、輪訓計劃，使農業人力資源在整個農業發展中的基礎地位真正得以充分發揮。聯合當地高校、科研院所等教育資源，為農業生產提供梯度化的人才培養平臺，從整體上提升農民群體的知識結構、生產技能等，培育更多的新型職業農民[19]。

4.3 完善農業扶持政策，改善信貸服務，擴大保險支持范圍

政府要結合金融機構，做好新型經營主體的融資、貸款機制的建立與完善工作，解決農業合作社、涉農企業面臨的資金匱乏、貸款困難等問題的制約。綜合采用以獎代補、定向委托服務等多種方式，有針對性和實效性的落實補貼政策。財政配套專項資金支持農業設施土地整治和中低產田升級改造，建立農業用水梯級收費、精準補貼和節水獎勵機制。健全農業信貸體系，適當降低農戶、合作社和家庭農場等農業經營主體的貸款門檻；鼓勵新型農村合作金融的發展，探索創建并逐步完善信用評價體系。擴大保險覆蓋范圍，提高理賠標準，開展農民互助合作保險試點，通過保險機制使農業經營主體有效降低并規避風險[20]。

4.4 就地加工與銷售，創新銷售模式，拓寬農業產銷邊界

政府應鼓勵農業合作社、家庭農場等新型農業經營主體積極尋求“訂單農業”的方式與農業企業合作，促進就地取材發展農產品加工和銷售。支持農產品品質認證和品牌創建，通過開通鮮活農產品綠色通道和稅收減免等綜合舉措為銷售渠道暢通創造有利條件?？萍紕撔率谴龠M農業一、二、三產業融合，推動農業供給側改革的重要動力。積極搭建益農信息服務平臺，提高農業智能服務管理水平，促進農產品電子商務發展，形成線上線下融合；發展“互聯網＋農業”新經濟形態，創新農產品銷售模式，拓寬農業產銷邊界，充分發揮網絡科技在生產要素配置中的優化和集成作用，助推農業產業結構發展升級[21]。

4.5 縱向延伸，延長產業鏈，促進品牌建設

推進農業升級轉型和現代化經營進程中，充分依托農村優美的田園風光和特色的鄉土文化等豐富資源，發展觀光休閑農業和農村特色小鎮旅游，進行縱向延伸，實現“三農”與觀光休閑、農民教育、農村文化的深度融合，重點打造一批農村魅力小鎮、特色農莊和生態采摘園區，將延長農業產業鏈作為增加農民收入的有效手段和重要方向。政府應積極引導農業企業、合作社、家庭農場等各經營主體全面提升質量和品牌意識，從源頭上進行質量監管和標準化生產，打造優質特色農業品牌。

5 結 語

農業供給側結構性改革的根本目的是結合當今我國農村的實際情況，以市場需求為導向通過深化改革調整農業生產，實現農業資源優化配置以增強供給結構的適應性和靈活性，提高全要素生產率，擴大農產品供給的科學有效性，從而實現農村要素的充分流動。習近平指出：“通過農業供給側結構性改革的途徑達到農業綜合效益和競爭力提升的目的是我國在當前和今后一個時期農業政策調整和改革的主要方向”[22]。如何科學統籌利用兩種資源、兩個市場是適應經濟發展新常態、協調農業持續穩定發展的關鍵所在，也是當前和今后一定時期內農業經濟工作的重點任務，目前在生產技術和人才等方面我國仍存在亟須解決的問題，農產品貿易的戰略作用還未得到充分發揮。這些矛盾的積累和出現有其歷史性，如何解決是一個艱巨而長期的任務，需要政府和市場共同發揮作用，確保改革工作得以順利有效推行。

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