農(nóng)業(yè)用地征收過程中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的法律認(rèn)定

馬妍 陳笑予

【摘 要】本文擬對農(nóng)業(yè)用地征用過程中涉及到的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，并著重以江蘇常州市溧城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村中農(nóng)業(yè)用地已被征收的農(nóng)名作為走訪和詢問對象，進(jìn)而初步探索中國對于農(nóng)村集體土地征用過程中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的法律認(rèn)定及其相關(guān)問題。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)用地；征收；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；法律認(rèn)定

農(nóng)業(yè)用地是農(nóng)村集體土地的一部分，是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包含耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。農(nóng)業(yè)用地征收的概念是指國家為了滿足公共利益的需要，依據(jù)相關(guān)法規(guī)對農(nóng)村集體土地中的農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行征收為國有的行為。農(nóng)業(yè)用地被征收后大多用于建設(shè)用地的利用；征收農(nóng)業(yè)用地的，應(yīng)當(dāng)先提出農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的申請，做出審批。

一、農(nóng)業(yè)用地征收及補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)

對農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行征收的法律依據(jù)有：《物權(quán)法》第四十二條“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”；《土地管理法》第二條“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”、第四十五條至第四十八條相關(guān)規(guī)定。2013年9月4日經(jīng)江蘇省人民政府第十三次常務(wù)會(huì)議討論通過了《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法》（以下簡稱為《辦法》），該辦法自2013年12月1日起實(shí)施。《辦法》中將江蘇省的農(nóng)業(yè)用地劃分為四類，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由一類到四類分別為每畝1800元、1600元、1400元、1200元。《江蘇省常州市征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法》（以下簡稱《常州辦法》）中將常州市的農(nóng)業(yè)用地被劃分為兩類，一類地區(qū)為武進(jìn)區(qū)、新北區(qū)、天寧區(qū)、鐘樓區(qū)、戚墅堰區(qū)；二類地區(qū)為金壇市、溧陽市。《常州辦法》中第二章第九條規(guī)定了補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。

二、政策解讀

（一）制定《常州辦法》的原因

2004年以來，常州市征地補(bǔ)償工作和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作執(zhí)行的是《常州市征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障試行辦法》（常政發(fā)〔2004〕68號）（以下簡稱68號文）和《市政府關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（常政發(fā)〔2011〕58號）（以下簡稱58號文）兩個(gè)文件，有著保障時(shí)間早、保障方法新、覆蓋范圍全的特點(diǎn)。應(yīng)該說常州市征地補(bǔ)償工作和被征地農(nóng)民保障工作的進(jìn)行對全市順利進(jìn)行土地征收、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了積極的推動(dòng)作用。

2013年9月，江蘇省政府發(fā)布了《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法》（省政府令第93號），并于2013年12月1日起施行。對征收農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)民社會(huì)保障政策有著重大調(diào)整。與以往政策相比較，省政府93號令主要有三個(gè)方面的重大調(diào)整：一是更加重視保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；二是加倍規(guī)范征地的管理程序；三是更為明確征地的前置程序。是以，省政府93令實(shí)行后，常州市出臺(tái)新的辦法勢在必行，這也是進(jìn)一步適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展趨勢。

（二）制定《常州辦法》的原則

1、合法性原則。《常州辦法》符合省政府第93號令的文件精神，同時(shí)符合《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》等想干法令的規(guī)范性要求；

2、確切保障農(nóng)民利益原則。緊緊跟隨黨的群眾路線和以人為本的方針政策，著力維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，讓更多農(nóng)民切實(shí)感受到社會(huì)發(fā)展的成果，保障政府的各項(xiàng)職責(zé)履行到位；

3、實(shí)事求是原則。各轄市、區(qū)可根據(jù)《常州辦法》，聯(lián)系當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，擬定詳細(xì)實(shí)施細(xì)則，力求新老辦法平穩(wěn)過渡。

（三）《常州辦法》的主要內(nèi)容

《常州辦法》分六章，共三十六條。主要內(nèi)容為：

1、關(guān)于文件的適用范圍。覆蓋全常州。

2、關(guān)于征地抵償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障的原則。即征即保、應(yīng)保盡保、分類施保、逐步提高的原則。

3、關(guān)于征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障的責(zé)任主體。本行政區(qū)域內(nèi)的征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民。

4、關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)南喔烧摺Ｒ婪ㄗ泐~支付征地補(bǔ)償費(fèi)用，做好被征地農(nóng)民的社會(huì)保障工作。

5、關(guān)于征地房屋拆遷安置。征收土地涉及房屋及其他建筑物、構(gòu)筑物的，相關(guān)補(bǔ)償辦法及標(biāo)準(zhǔn)按市政府規(guī)定執(zhí)行，各轄市人民政府可參照制定具體規(guī)定，報(bào)市人民政府備案。

6、關(guān)于被征地農(nóng)民年齡段劃分。三個(gè)年齡段：第一年齡段（未成年年齡段）16周歲以下；第二年齡段（勞動(dòng)年齡段）16周歲以上至60周歲；第三年齡段（養(yǎng)老年齡段）60周歲以上。

7、關(guān)于被征地農(nóng)民社會(huì)保障方法。未成年年齡段的被征地農(nóng)民依照當(dāng)?shù)匕仓醚a(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一次性領(lǐng)取生活補(bǔ)助費(fèi)，之后不再參加城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；勞動(dòng)年齡段的被征地農(nóng)民全數(shù)加入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；養(yǎng)老年齡段的被征地農(nóng)民從征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)次月起，依照不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.1倍按月領(lǐng)取養(yǎng)老補(bǔ)助金。被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金的最低標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.1倍乘以139計(jì)算。市、轄市（區(qū)）人民政府依照以支定收、收支平衡、不留缺口的原則籌集被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金，從土地有償使用收益中優(yōu)先安排被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用。

8、關(guān)于征地補(bǔ)償資金預(yù)存制度。征地報(bào)批前，市、轄市（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)征地補(bǔ)償費(fèi)用和土地有償使用收益中安排的社會(huì)保障費(fèi)用存入財(cái)政部門指定的賬戶。

9、關(guān)于征地補(bǔ)償費(fèi)用支付問題。在征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日起15個(gè)工作日內(nèi)，將土地補(bǔ)償費(fèi)足額支付到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，將青苗抵償費(fèi)支付給其所有者。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)在被征地農(nóng)民的名單經(jīng)轄市（區(qū)）人民政府確定之日起10個(gè)工作日內(nèi)，將不少于70%的農(nóng)用地土地補(bǔ)償費(fèi)支付給16周歲以上被征地農(nóng)民。

三、常州市農(nóng)業(yè)用地征收現(xiàn)狀

（一）征地補(bǔ)償程序缺乏監(jiān)督。

《土地管理法》第48條表明“征地補(bǔ)償分案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見”。國土資源部《征用土地公告辦法》第14條表明“未依法進(jìn)行征用土地公告，被征地農(nóng)村集體、經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村村民有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。未依法進(jìn)行征地補(bǔ)償、安置方案公告的，有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償、安置手續(xù)”。也就是說失地農(nóng)民的意見應(yīng)當(dāng)被聽取且必須有表達(dá)意見的渠道，但事實(shí)上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在征地過程中的參與度十分有限，大多數(shù)農(nóng)民受限于其教育水平的不高，對于公示的公告并不了解。既使部分有較高法律知識(shí)的村民請求進(jìn)行聽證，也不會(huì)附具聽證筆錄一并上報(bào)。而《土地管理法實(shí)施條例》第25條明確表示“征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用地方案的實(shí)施”，這就決定了農(nóng)民們即使有意見，也無法從根本上有效制約濫用征地權(quán)的行為。

（二）征地適用的“公共利益”界限不清。

《憲法》第10條規(guī)定“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”，《土地管理法》第2條也作了類似劃定。可是就公共利益的界說而言，這種概括方式的規(guī)定并沒有予以明確解釋。有的地方政府為了追求地方經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)高速發(fā)展，以公共利益的幌子征用了大量項(xiàng)目用地，除此以外，房地產(chǎn)開發(fā)以及私人辦企業(yè)用地也大肆的以“公共利益”的名義實(shí)施征用。“公共利益”到底如何界定就目前看來仍舊需要解決。

（三）土地征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t滯后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。

現(xiàn)行的《土地管理法》對征地補(bǔ)償多用“適當(dāng)補(bǔ)償”，而非“等價(jià)補(bǔ)償”。而這種“適當(dāng)補(bǔ)償”做出的實(shí)際補(bǔ)償往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價(jià)值。被征收用地的農(nóng)民無法獲得等價(jià)補(bǔ)償甚至在土地被征收后，他們的生活難以維持在當(dāng)?shù)氐囊话闵钏剑谶@樣的情況下，失地農(nóng)民必然認(rèn)為這是在嚴(yán)重?fù)p害他們的土地財(cái)產(chǎn)利益。

四、農(nóng)村集體土地征用的法律對策

（一）完善立法，權(quán)力制約。

筆者在與常州市鄉(xiāng)村農(nóng)民的多次交談中發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)民會(huì)因?yàn)檠a(bǔ)償過低向村支部書記反映，但得到的回復(fù)往往是為了發(fā)展讓利的類似說辭。這就說明政府在為了發(fā)展的情況下，侵犯農(nóng)民利益在所難免。但筆者以為發(fā)展方向沒有錯(cuò)，但不能以傷害廣大農(nóng)民利益為代價(jià)。“三農(nóng)”問題是國家的根本問題也是焦點(diǎn)問題，如果在征地過程中農(nóng)民合法權(quán)益受不到保護(hù)，那么久而久之?dāng)?shù)以千計(jì)的失地農(nóng)民流離失所，得不到合理的補(bǔ)償和妥善安置，“三農(nóng)”問題就會(huì)更加嚴(yán)重，直接加劇社會(huì)矛盾影響社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

是以制約地方政府濫用征地權(quán)不失為一個(gè)良策，從根源入手，進(jìn)一步完善在征地方面的立法，盡快提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將征地“適當(dāng)補(bǔ)償”原則確立為“等價(jià)補(bǔ)償”原則。2004年3月14日《憲法修正案》將憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用，”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”，這一修改，明確表明了國家對于保護(hù)農(nóng)民切身利益和土地權(quán)利的態(tài)度。隨著國力的增強(qiáng)和土地價(jià)值日漸升高，所確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也需要與時(shí)俱進(jìn)。這樣可以從制度的源頭提高地方政府對農(nóng)民土地權(quán)利的重視，從而提高土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。另外，明確劃分“公共利益”的定義，避免地方政府的隨意詮釋。筆者認(rèn)為可將以往立法的概括式方法與列舉式方法結(jié)合。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為滿足公共利益的必要需求而行使。強(qiáng)化征地程序及配套法律監(jiān)督也應(yīng)納入考慮，征地從申請、核準(zhǔn)、審批和實(shí)施都應(yīng)嚴(yán)格遵守法定程序，這是政府行使征地權(quán)過程中保障農(nóng)民合法土地權(quán)利必須遵守的原則，在《土地管理法》中增加剛性的征地程序及違反懲罰措施規(guī)定，這樣才能最大限度地減少濫用自由濫量權(quán)的空間，又能在相關(guān)人員違法征地時(shí)，通過救濟(jì)程序規(guī)范違法行為，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（二）加快步伐，制定標(biāo)準(zhǔn)。

土地對農(nóng)民而言，具有生存和生活的保障功能，征地補(bǔ)償倍數(shù)的制立初衷也是想保證被征地農(nóng)民生活水平不因失地而降低。《土地管理法》中規(guī)定的“被征耕地前三年的平均年產(chǎn)值”的標(biāo)準(zhǔn)，一般由省政府的土地部門與物價(jià)部門協(xié)商擬定。擬定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮土地的用途、區(qū)位、質(zhì)量、供水關(guān)系等因素，制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這樣地方政府在征地工作中，就有操作補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，避免了照搬過時(shí)的多年前的標(biāo)準(zhǔn)的情況。

（三）土地補(bǔ)償費(fèi)使用與分配救濟(jì)。

土地征收的實(shí)質(zhì)是土地所有權(quán)由集體變更為國有，對被征收人而言土地征收的核心問題是征地補(bǔ)償。農(nóng)民普遍認(rèn)為其喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，理應(yīng)獲得土地補(bǔ)償費(fèi)。筆者以為，應(yīng)當(dāng)看到集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)是兩種基本權(quán)利，而且土地承包經(jīng)營權(quán)是一種獨(dú)立的民事權(quán)利，雖然法律規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有參與分配土地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利，因?yàn)槠渫恋爻邪?jīng)營權(quán)同樣屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)利的范疇。應(yīng)當(dāng)確立“誰受損誰受償”的補(bǔ)償分配原則。當(dāng)村集體對土地被征用后所得土地補(bǔ)償費(fèi)的問題上達(dá)不成一致，集體成員可以將補(bǔ)償費(fèi)用糾紛訴訟人民法院，因?yàn)楫?dāng)承包方的承包地被征收后發(fā)生于集體土地所有權(quán)人和承包方之間的補(bǔ)償費(fèi)用爭議屬于民法調(diào)整的范圍。對此最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》明確規(guī)定“承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛”人民法院應(yīng)該依法受理。當(dāng)村民對村委會(huì)管理和使用補(bǔ)償費(fèi)用問題與村委會(huì)發(fā)生糾紛而訴至法院，筆者認(rèn)為，可作為行政案件立案審查。雖然村委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，但《土地管理法》第26條的規(guī)定是行政法規(guī)授權(quán)的其他組織，對土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的具體有管理職權(quán)，在性質(zhì)上屬于執(zhí)行公務(wù)。

2000年4月29日全國人大常委會(huì)關(guān)于《刑法》第93條解釋劃定，村委會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理工作屬于《刑法》第93條規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。該解釋也充分確定了土地征用補(bǔ)償費(fèi)用管理的公務(wù)性。“逢權(quán)利必有救濟(jì)”這是法治國家的一項(xiàng)基本原則。因此賦予人民法院審查村委會(huì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)管理和使用的職能的權(quán)利有利于解決征地補(bǔ)償矛盾，從而構(gòu)建和諧社會(huì)。

規(guī)范政府的土地征用行為是解決土地征用糾紛的根本所在。應(yīng)當(dāng)盡快加強(qiáng)對廣大農(nóng)民的普法教育，如此農(nóng)民方能采取有效措施進(jìn)行法律方面救濟(jì)。政府方面則應(yīng)當(dāng)正視“三農(nóng)問題”中的農(nóng)村土地和農(nóng)民失地的補(bǔ)償、安置以及保障問題，切實(shí)保障好被征地農(nóng)民的基本生活，依法對失地農(nóng)民進(jìn)行幫扶救濟(jì)。

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