北洋政府政權組織形式

倪正嘉

北洋政府的政權組織形式名目繁多，但都是由軍事實力最大的軍閥頭子掌握不可分散、不按照程序轉讓的立法、行政、司法、軍事、財政等方面的最高權力、并以這個軍閥頭子為頂點，由依靠封建關系維系的本派大小軍閥，以及依附于這個軍閥的官僚政客，形成一個以權謀私為目的的權力結構。行政權力依靠武力做后盾，權力的更迭是無序的，是通過戰爭和陰謀實現的，這是北洋政府權力組織形式的本質特點。

北洋政府的政權組織形式演變如下：

（一）臨時政府的內閣制。1912年4月，從南京遷到北京的臨時政府，根據《中華民國臨時約法》，采用責任內閣制，這是以孫中山為首的資產階級革命派，為限制袁世凱的專制獨裁而采用的政權組織形式。按著資產階級立法、行政、司法三權分立的原則，遷京后的臨時政府國家機構由總統、參議院、國務院、大理院等組成。與南京臨時政府相比，總統的權力被限制了。

（二）袁世凱的總統制。袁世凱鎮壓二次革命后，即著手將責任內閣制改為袁世凱個人專制獨裁的總統制。袁世凱的總統制，只是采用了西方政黨制度中總統制的名義，實質上是袁世凱的個人專制獨裁。

（三）君主立憲制。袁世凱并不以總統名義下的封建專制獨裁為滿足，他的野心是要當名符其實的封建皇帝，于是又打起了君主立憲制的旗號，推行洪憲帝制。但是經過辛亥革命后的中國，人民群眾絕不容許恢復封建帝制。

（四）袁世凱以后的責任內閣制。從袁世凱死后，到1924年“北京政變”，北洋政府一直采用責任內閣制，政權組織形式變化較少。這一時期北洋政府大體經歷四個演變階段。直到1924年爆發第二次直奉戰爭，馮玉祥率部回師北京發動政變，囚禁賄選總統曹錕，直軍在戰爭中失敗。曹錕被迫宣告退位，直系軍閥控制北洋政府的局面結束，北洋政府的責任內閣制隨之結束，國會也隨之結束。這以后，北洋軍閥索性連裝飾門面的國會和責任內閣也不要了，代之以赤裸裸的個人獨裁。

（五）地方自治制。北洋政府提出過地方自治，但沒有真正實行，1914年12月，袁世凱公布過《地方自治試行條例》，后又公布《地方自治試行條例施行細則》，他此舉只是為緩和各地對取消省議會和地方自治會的憤怒情緒，因此從未按照條例實行過地方自治。北洋政府1917年又公布了《地方自治令》，1919年公布《縣自治法》，1921年又公布《縣自治法施行細則》、《縣議會議員選舉規則》、《市自治制》、《鄉自治制》。但是，袁世凱以后的北洋政府也從未實行過地方自治。

南方割據的各省軍閥勢力為了對抗占據中央政府的北洋軍閥的“武力統一”政策，曾以“地方自治”名義搞“省自治”和“聯省自治”。1920年7月，湖南軍閥譚延闿通電呼吁“湘人治湘”，提出“湖南自治”。1922年，湖南軍閥公布了《湖南省憲法》，規定“湖南為中華民國之自治省”，實際上，“省自治”不過是“督軍自治”，“聯省自治”不過是“聯督自治”。其力量僅能自保或者企圖自保的各省軍閥，在“自治”名目下，抵制大軍閥的武力統一，行分封割據之實。自治省所選的省長，無非是軍閥或者軍閥利用的政客。

（六）執政制。1924年11月至1926年4月，北洋政府采用執政制的政權組織形式。馮玉祥發動北京政變后，指定組織攝政內閣。帝國主義國家不斷對馮玉祥施加壓力，奉系軍閥忌馮玉祥國民軍實力擴大，長江流域直系殘余勢力也公開反對攝政內閣。在這種情況下，馮玉祥為了防止長江流域直系勢力經皖系參與控制的山東北上，采取聯合皖系反直系策略。1924年11月20日，馮玉祥、張作霖分別去天津會見段祺瑞，決定推舉段祺瑞為中華民國臨時執政府總執政。21日，段祺瑞在天津通電宣布接受臨時總執政的職務。24日，段祺瑞在北京就任臨時政府總執政，執政府宣告成立。

段祺瑞宣稱“革新肢體”，取消《中華民國臨時約法》國會和曹錕的《中華民國憲法》，推出之政治的政權組織形式。按照段祺瑞公布的《中華民國臨時執政府制》規定，臨時總執政的職權為總攬軍民職務，統率海陸軍；對外代表中華民國；臨時總執政主持國務會議。按照上述規定，臨時總執政集總統總理的權利于一身，沒有憲法和國會的限制，完全是總執政個人獨裁專制的政權組織形式。1925年7月，段祺瑞設立了臨時參政院，這和袁世凱的臨時參政院一樣，是咨詢機構，參政皆有之爭和各地軍閥委派，根本不是立法和民意機構。1925年12月，段祺瑞由設立國務院總理和國務院，宣布實行責任內閣，以對付各方對他獨裁的責難。但是，這個責任內閣沒有負責對象即國會，內閣還是對臨時總執政負責，總理和各部總長都是總執政的行政幕僚，所以設立所謂責任內閣并沒有從體制上改變執政制的個人獨裁性質。

從體制上，執政制是個人獨裁制，但是，擔任總執政的段祺瑞已無軍事實力，不得不仰仗有實力的軍閥，特別是奉系軍閥的鼻息，所以，執政府主要是受奉系軍閥支配也受國民軍系統支配的軍事獨裁政權，這與段祺瑞出人國務總理、參戰督辦、邊防督辦的境遇有很大差別。

段祺瑞的執政府對奉系軍閥雖然俯首聽命，對革命人民缺非常殘暴，1926年3月18日，執政府開槍鎮壓請愿群眾，打死47人，打傷200余人，總成有名的北京“三·一八”慘案，遭到全國人民的反對和輿論界的抨擊譴責，聲名狼藉。奉系張作霖和直系吳佩孚為了對付北方革命運動和靠攏進步勢力的馮玉祥，于1926年1月結成反對馮玉祥部國民軍的聯盟，開始進攻國民軍。3月，國民軍退守北京，段祺瑞企圖作奉軍內應，被國民軍發現。4月9日，國民軍宣布段祺瑞罪狀，派兵包圍執政府，段祺瑞又出來執政，但為吳佩孚所不容。4月18日，吳佩孚下令逮捕皖系系政客。20日，段祺瑞下野逃往天津，執政府名存實亡。

（七）大元帥制。段祺瑞下臺后，北洋政府由奉系、直系控制，雙方互相爭奪權力，意見不一致，只得先后以顏惠慶、杜錫珪、顧維鈞主持形式上的內閣。1926年12月1日，張作霖在天津就任“安國軍”總司令，在總司令部下設總務、軍務、秘書三廳，變相的政府。12月底，張作霖進入北京后，又在司令部設立了外交、政治、財政等三個討論會，成為顧維鈞內閣的決策機構，控制北洋政府。顧維鈞內閣成為了奉系軍閥籌措軍費和辦理外交事務的機關。

1926年冬和1927年上半年，直系軍閥吳佩孚和孫傳芳被國民革命軍打敗，直系勢力土崩瓦解，北洋軍閥只剩下奉系一支武力，張作霖便于1927年6月28日自立“中華國民陸海軍大元帥”組織安國軍政府，成為北洋軍閥也是北洋政府的末代首腦。軍政府全稱為“中華民國軍政府”、，通稱“安國軍政府”。這個奉系軍閥發明的“大元帥制”，在張作霖發布的《中華民國軍政府組織令》中規定；大元帥代表中華民國行使統治權；大元帥統率海陸軍；國務院和各部是輔助大元帥執行政務的機關；大元帥直接任免國務總理和各部是輔助大元帥執行政務的機關；大元帥直接任免國會的封建軍閥個人的軍事獨裁。

1928年6月，張作霖放棄北京，率奉軍退出關外，軍政府被南京國民政府派出北伐的國民革命軍接收，大元帥張作霖本人則被日本帝國主義炸死，北洋政府和北洋軍閥的統治終結。