耕作層土壤剝離再利用的必要性及建議

李卓琳

摘要 從耕地政策、農業可持續發展及生態環境保護3個方面闡述了耕作層土壤剝離再利用的必要性，分析耕作層土壤剝離再利用存在的問題，并提出相應的建議，以期促進耕地耕作層土壤資源的有效利用。

關鍵詞 耕作層土壤剝離；必要性；問題；建議

中圖分類號 S151.9 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）22-0190-02

伴隨我國經濟社會發展，新增建設用地占用耕地的數量逐年增加。在建設占用耕地“占補平衡”的新要求下，優質耕作層土壤資源的巨大浪費與補充耕地的數量和質量難以達到被占耕地的標準之間的矛盾日趨明顯。建設占用優質耕地的耕作層土壤剝離再利用作為實現建設占用耕地“占優補優、質量平衡”的新方法，是當前土地利用學術界研究的熱點[1-3]。本文通過梳理耕作層土壤剝離再利用工作中存在的問題，并提出相關建議。

1 耕作層土壤剝離再利用的必要性

1.1 實施耕地“占優補優”政策的需要

耕作層土壤是指在土壤剖面中最靠近地表、有機質和微生物含量最多、對地力快速恢復和植物生長最有利的表層土壤，它是一種稀缺的、具有重要生態價值的基礎性資源。由于大量優質的耕作層土壤未經剝離再利用而被直接占用，導致耕作層資源浪費嚴重。此外，我國優質耕地后備資源貧乏，通過后備資源開發補充耕地而實現“占優補優”面臨空前壓力。充分利用可剝離耕作層土壤，將其用于中低產田提質改造，是遏制耕作層資源浪費、保障補充耕地質量的有效途徑[4-5]。

1.2 保障農業可持續發展的需要

利用可剝離優質耕作層土壤對中低產田進行提質改造，符合我國對農業實行宏觀調控的方向，是增強農業可持續發展的重要措施。早在1999年，國家就提出農業發展要適應新形勢需求，由過去改造中低產田與開墾宜農荒地的改增結合，轉移到以中低產田改造為主，把農業發展與保護環境結合起來。耕作層土壤剝離再利用是改善農業生產條件、提高糧食產能、增加農業產值、推動農業經濟發展的重要舉措，是改善農業生態環境和提升農田防災能力的重要手段，對提高農民收入、促進土地流轉、發展現代農業具有重要的意義[6]。

1.3 保護生態環境的需要

通過利用可剝離優質耕作層土壤進行中低產田提質改造，是集約節約用地及充分挖潛土地潛力的必然需求[7]。耕作層土壤資源作為耕地生產及生態系統的寶貴核心，具有生態功能及對應的生態價值，對于我國生態保護及環境質量具有不可替代的重要性。

2 耕作層土壤剝離再利用存在的問題

2.1 資金來源難以保障

目前，國家針對優質耕作層土壤資源剝離再利用工作尚處于“鼓勵”層次，不要求新增建設占用耕地必須剝離優質耕作層土壤資源，用地單位占用耕地只要繳納耕地開墾費即履行了補充耕地的法定義務；而開展優質耕作層土壤剝離再利用工作需要經過剝離、運輸、臨時儲存與管理、覆土等環節，經費投入量大，建設投資成本高，兩者之間的反差導致建設用地單位無主動開展耕作層土壤剝離工作的意愿。若由政府單獨出資，則政府工作積極性低，資金落實困難，實施阻力大。

2.2 資金投入標準不明確

關于耕作層土壤剝離所需要的資金規模和使用管理，我國現行法規中無明確的標準和原則，資金的使用范圍也缺乏清晰的制度規定。剝離耕作層土壤再利用總成本測算主要參照土地整治項目設計工程量進行，資金投入沒有統一的標準。剝離利用各環節成本可變因素多，且耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費等相關規定中均缺乏用于耕作層土壤剝離和運輸的相關依據[8]。

2.3 行政責任主體不明確

在優質耕作層土壤剝離再利用工作的實施過程中，由于包括調查規劃、剝離、運輸和利用等環節，需要土地管理部門、環境保護部門及相關建設部門等多個部門的共同參與，故存在行政管理分工不明確、職責不明晰、剝離工作銜接不協調等問題。在政策、資金等方面，一方面配套政策不夠完善，制度保障體系不夠健全，缺乏保障政策、制度有效運行的機制；二是缺乏成本、利益監督機制，資金來源和使用管理、相關扶持政策和獎懲措施等都缺乏明確的制度規定，導致基層政府部門的工作職責混亂、積極性不高。

2.4 農民主體積極性低

城市及小城鎮周邊地區的村民由于一、二產業的經濟效益相差巨大，對于農業種植積極性較低，大多青壯年農民選擇外出務工或將土地大部分流轉，交給農業合作社種植經濟作物。村民對剝離耕作層土壤再利用于中低產田提質改造積極性不高。

3 耕作層土壤剝離再利用的建議

3.1 對耕作層進行土壤污染風險評定

在開展耕作層土壤剝離工作之前，應對其進行污染風險評價，進一步研究取土區的土壤污染問題，在充分考慮耕地質量和污染風險的前提下對非農建設占用的耕地進行耕作層土壤資源剝離土方量測算。與此同時，在耕作層土壤存儲及二次轉運階段應深入研究，防止土壤結構惡化、土壤肥力流失等問題出現。

3.2 引導成立耕作層土壤資源交易公司

對于剝離出來的優質耕作層土壤資源無處堆放或剝離與利用時序不對等的建設項目，為避免資源流失，可發揮市場機制的調節作用，建議地方政府引導成立優質耕作層土壤資源交易公司，實行企業化運作。對不能及時利用的土壤進行集中存儲管理，利用市場手段來解決耕作層土壤剝離的存放和利用問題，并對耕作層土壤實行有償使用。地方政府可以把剝離的耕作層土壤按照一定價格標準出售給耕作層土壤流轉公司，由流轉公司負責耕作層土壤的存儲與調配。在需要耕作層土壤的地區，由社會投資主體向流轉公司購買。這樣既可以盤活資金，有效降低相關成本，使耕作層土壤剝離工作達到經濟最大化，又能解決建設項目用地單位自行剝離與利用無法同步對接的難題，確保剝離利用工作規范有序實施，實現“自由交易、即剝即存、即需即有”，最大程度地保護耕作層土壤資源，減少寶貴的耕作層土壤資源浪費。

3.3 完善相關法律體系

基于《土地管理法》，針對土地改良、耕地整理、土壤污染防治、剝離耕作層土壤運輸及表層土壤保護等，從不同方面對耕作層土壤剝離和再利用制訂專門的政策法規，并明文規定將耕作層土壤剝離與再利用列為用地單位實施耕作層土壤剝離復墾工作的重中之重。通過制訂具體而明確的法律條文和完善評價、運輸、存儲、管護、利用等環節的相關技術標準，保證各環節在執行時有據可依，真正做到耕作層土壤剝離工作定位準確、要求具體。同時，對浪費耕作層土壤、耕作層土壤剝離利用不達標或在開發建設、土地改良過程中不按要求進行耕作層土壤剝離再利用的建設工程，除了進行經濟懲處以外，也應采取一定的法律制裁措施，以保證剛性要求的穩步實現。

3.4 加大試點力度，驗證工作效益

針對剝離耕作層土壤再利用于中低產田提質改造潛力的可行性與準確性，目前尚無明確的技術標準及有效驗證，接下來應推進耕作層土壤剝離再利用項目建設、增加試點項目數量和加快項目實施步伐。在試點項目建成后對補充耕地進行質量評價，確定剝離耕作層土壤再利用工作所能產生的經濟效益及社會效益。

4 結語

耕作層土壤的剝離再利用研究工作正有序推進，并且取得了一定的成效，但我國這方面的實踐工作尚處于起步階段，相關理論與方法仍處于探索階段，尚未形成成熟的理論體系和技術指導。隨著耕作層土壤剝離再利用工作的開展，相關政策、理論與方法的研究將會更加深入。

5 參考文獻

[1] 劉洪.謅議我國的耕作層土壤剝離再利用[J].農業開發與裝備，2017（12）：135.

[2] 徐閱.表土剝離優化利用研究[D].長春：吉林農業大學，2017.

[3] 胡傳景，蒲玲媛.構建耕作層土壤剝離再利用機制[J].中國土地，2016（4）：22-23.

[4] 劉新衛.國內耕作層土壤剝離再利用研究與實踐進展[J].貴州農業科學，2016，44（2）：172-176.

[5] 牛光輝，彭梓淦，譚曉.關于表土剝離有關問題的探討[J].中國水土保持，2014（4）：20-22.

[6] 劉新秋，馮喆，左宏亮.征地中的表土剝離與再利用分析[J].農業與技術，2011，31（2）：63-67.

[7] 朱先云.國外表土剝離實踐及其特征[J].中國國土資源經濟，2009，22（9）：24-26.

[8] 蔡潔.耕作層土壤剝離再利用的若干問題探討[J].浙江國土資源，2008（3）：42-43.