巴彥淖爾市農村土地承包糾紛及仲裁工作的探索與思考

徐娥 邢曉敏

摘 要：通過集中座談和實地調查相結合的方式，全面了解內蒙古自治區巴彥淖爾市農村土地糾紛及仲裁工作的現狀，對該市的土地糾紛進行了分類，分析其形成原因，指出糾紛處理中存在的問題并提出對策建議。

關鍵詞：土地糾紛；仲裁情況；調研報告

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2018.12.021

Abstract： Through the combination of centralized discussion and field investigation， this article had a comprehensive understanding of the current situation of land disputes and arbitration work in rural areas of Bayannur in Inner Mongolia， classifing the land disputes in our city， analyzing the reasons for their formation， and pointing out the existing problems in dispute settlement and puting forward countermeasures and suggestions.

Key words： land disputes； arbitration； research reports

巴彥淖爾市在處理農村土地承包糾紛時以事實為依據、以法律為準繩，充分尊重廣大農民意愿，把維護廣大農民根本利益、促進廣大農民共同富裕作為出發點和落腳點。各級農牧業部門在走村入戶充分調查取證的基礎上，依法核查農村土地糾紛，糾正侵害農民權益問題，為鄉村振興奠定基礎。

1 巴彥淖爾市土地糾紛及仲裁體系基本現狀

近兩年來，隨著巴彥淖爾市土地確權工作深入推進，涉及農村土地糾紛的信訪案件在逐步減少。土地糾紛以經濟發達農村地區為主，而偏僻落后的農村地區土地糾紛相對較少[1]。2017年至2018年6月底，巴彥淖爾市市級農牧業經營管理站共受理農村土地糾紛案件26起，單獨辦理24起，與國土局聯合辦理2起。其中，涉及二輪土地延包遺留問題的糾紛10起，涉及出嫁女土地的糾紛5起，涉及征地及補償款分配的糾紛5起，涉及土地權屬問題的糾紛3起，土地整理引起的糾紛3起。信訪案件減少的主要原因，一是在土地確權工作過程中，很多糾紛在鄉鎮、嘎查村級基層通過調解解決了，比較多的旗縣區達到500～600起，少的也有200多起，基本上做到了小事不出村、大事不出鎮；二是在土地確權中一時難以解決糾紛的爭議土地，可以暫緩確權登記，這部分土地糾紛的爭議雙方現在持觀望態度，到2018年年底確權數據交匯后，將會是土地糾紛的集中爆發期。

農村土地承包經營糾紛仲裁不需要簽訂仲裁協議即可直接申請仲裁的規定， 簡化了仲裁程序， 為當事人選擇糾紛解決方式提供了充分的自由，有助于農村土地承包經營糾紛及時有效解決[2]。也能有效地引導農民群眾通過法律手段來解決糾紛和維權，緩解政府面臨的信訪壓力，改變長期以來劍拔弩張的干群關系，為維護農村社會穩定提供前提條件，為鄉村振興奠定基礎[3]。為此，巴彥淖爾市在2016年就已將農村土地承包調解仲裁體系全部建成，7個旗縣區都建立了土地承包經營糾紛調解仲裁委員會，辦公場所均設在了各旗縣區農牧業經營管理局（站）。仲裁委員會都有固定的仲裁場所、有必要的辦公辦案設備，均制定了章程和工作規范等規章制度。

2 土地糾紛產生的原因

2.1 進城務工農民要地

隨著進城務工農民越來越多，在農民工自己承包的土地上產生的糾紛也隨之增多，而且這類案例往往呈現出政策性強、涉及面廣、敏感度高、處理難度大等特點[4]。一是二輪土地延包前，進城務工農民將承包地以口頭形式交回組里或由他人耕種，當時由于負擔較重、土地收益相對較低，所以部分進城務工農民沒有回鄉參加二輪土地延包，村組集體經濟組織為了完成稅費上繳任務，將這部分人的耕地重新發包給了其他村民耕種，并簽訂了土地承包合同，核發了土地承包經營權證書。農村稅費改革后，種地不僅不收取稅費，國家還給予補貼。同時，城市的發展、工業園區建設和高速公路、鐵路修建等征占用了一部分土地，被征地農民得到了一定補償。在這種情況下，沒有參加二輪土地延包的進城務工農民紛紛返鄉要求重新承包土地和參與征占用地補償費的分配。二是個別村組農戶在二輪土地延包時取得了承包經營權后，由于經營不利將土地棄耕，進城務工；有的村組將該部分棄耕地重新進行了發包；有的經村民大會同意吸收了外來戶。在土地確權過程中，進城務工農戶與現耕種土地的農戶都要求確權。

2.2 出嫁女及招婿入贅女要地

一是二輪土地承包時村組集體經濟組織收回戶口仍在本村的出嫁女承包地重新發包給了本集體經濟組織內的其他村民，現出嫁女回鄉要地，并要求獲得與其他村民同等的待遇。二是個別村組在二輪土地延包后進行了土地小調整，使出嫁女在娘家的土地被集體抽回，另行分配，婆家未取得承包地，現耕種土地的人與出嫁女都要求確權。三是招入贅女婿的出嫁女，男女雙方及所生子女的承包地等集體經濟組織成員權益受到侵害，受傳統的習慣勢力影響，一些地方認為“土地是祖宗地，外姓人沒有份”，上門郎不能享受分地及參與該村的集體收益分配、土地征用補償費分配等權利[5]。現招婿入贅的出嫁女農戶要求享有對集體土地的承包經營權、參與集體收益分配、土地征用補償等權利。四是村組集體經濟組織在解決出嫁女承包地糾紛時，將本村組的機動地、集體林地、撂荒地等暫時承包給要地的出嫁女耕種，現耕種土地的人要求將所耕種的機動地等確權到自己名下。

2.3 土地流轉手續不規范

“土地承包經營權流轉”，是指在農村土地承包中的物權性質土地承包經營權有效存在前提條件下，在不改變農村土地所有權權屬性質和主體種類與農業用途的基礎上，土地承包經營權人（即流出方）依法將該物權性質土地承包經營權或者從該物權性質土地承包經營權中分離出來的部分權能移轉給他人（即流進方）的行為[6]。一是同一集體經濟組織內的村民之間，通過口頭協議的方式將土地承包經營權進行了互換、轉包等方式流轉，農戶雙方都無法提供當初的流轉協議，因流轉的土地被征占用，在征占用補償費的歸屬上發生糾紛。二是個別農戶在取得二輪土地承包經營權后，由于各種原因出售農村住房連帶轉讓承包地給其他農戶經營，現雙方都要求確權。三是有的農牧業企業大面積流轉農戶土地，但流轉合同不規范，隨著農民法律意識的提高，因維權產生各類糾紛。

2.4 土地征占用費分配

未納入合同管理的耕地和村組集體經濟組織所有的“四荒地”被征占用后，在補償費分配上村民之間意見不一致。

2.5 土地權屬不清

一是二輪土地承包時，由于當時部分農戶對土地延包發證工作認識不到位，證載四至重復、四至不清等問題不同程度存在，在農村土地承包經營權確權登記頒證工作中，這些矛盾不可避免地出現了激化[7]；二是個別村社之間交界的荒灘，過去沒有明確的界線證明，這次土地確權交界雙方都主張權利。

2.6 中低產田改造項目的實施

由于中低產田改造項目的實施，增加了可利用土地面積和有效耕地面積，一些未參與二輪土地延包的外出人口及新增人口要求分配增加的土地，而其他人員要求按照二輪土地延包的人口基數進行分配。

2.7 法院判決后執行難

農戶與農戶或村社之間發生了糾紛，部分旗縣法院受理并進行了裁決，但裁決結果一直沒有執行。現土地確權要求執行法院的裁決，但裁決結果的承包經營面積大于本村組農戶平均承包經營面積，村組農戶拒絕執行裁決。

3 存在的問題

3.1 業務部門宣傳不到位，基層干部思想認識有待提高

一是雖然相關業務部門開展了一定的關于農村土地政策的宣傳培訓工作，但宣傳范圍不夠廣、內容不夠系統，部分基層干部對農村土地承包相關法律、法規政策理解不夠透徹，放大村民自治權利，以自治原則設計出限制條件、制約措施損害部分村民利益。二是基層干部對農村土地承包糾紛調解仲裁基本精神領會不夠深刻，廣大農民群眾對承包土地糾紛仲裁仍是一知半解。

3.2 部門聯動機制尚未形成

農村土地承包經營糾紛涉及農、林、土地等行業，《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的貫徹實施需要法院、司法、農業、林業等部門協同，但現階段主要是由農村土地承包管理部門開展工作，各部門協同配合的聯動機制尚未形成。部分旗縣人民法院在沒有仲裁裁決的前提下，不予受理，把仲裁作為訴訟立案的前置程序，仲裁委員會工作量大難以承受。

3.3 仲裁員素質低，保障措施落實不夠

目前，我國農村土地糾紛仲裁機制尚處于探索階段，農村既懂得農業知識，又懂得法律規范的專業性仲裁人員缺乏[8]，聘請的仲裁員大多是初次從事法律工作，真正能夠擔當首席仲裁員的少，一些仲裁員以及仲裁工作人員對法律掌握不夠全面、理解不夠透徹，對案件分析不夠到位。其對法律的應用和程序的操作能力需加強培訓，在實踐中鍛煉提高。現階段開展仲裁工作的經費沒有正式列入財政預算，多數旗縣區經營管理局（站）用單位工作經費開展農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作。

4 對策建議

4.1 加大宣傳力度

習近平總書記在十九大報告中明確指出：“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。”農民最期待的還是“延長30年”的政策落地。因此，涉農部門和司法部門開展政策下鄉活動，深入講解土地承包法和其他相關政策法規，現場解答農民的問題。

4.2 堅持原則，妥善解決矛盾糾紛

在尊重法律、尊重歷史的基礎上，堅持公平公正的原則，以調解為主，把調解貫穿于糾紛解決的全過程，調解重點放在村民委員會和鎮政府，盡量化解在基層，避免矛盾惡化。

4.3 保持相關部門協調聯動、齊抓共管的高壓態勢

農村土地承包糾紛的產生經歷了一定的歷史過程，需要協調各級有關部門加強溝通，密切合作，形成黨委、政府統一領導，有關單位協調配合、上下聯動、齊抓共管的新機制、新格局。進一步明確和落實各級、各部門化解矛盾糾紛、維護社會穩定的具體責任，在案件解決過程中，不以部門利益為出發點，不以花錢買平安心態為基礎，認真對待每一起糾紛案件，認真解決每一個合理訴求，認真執行有關法律政策。

4.4 加強學習，提高業務素質

首先加強調解仲裁員隊伍建設，有針對性地開展培訓，提高仲裁員實際辦案能力，主要加大鎮、村、社三級調解員的法律、政策、業務知識的培訓，群眾來訪案件首次接待者能夠依據事實，認真準確地予以解答。同時，堅持對全體農村經營管理人員進行業務技能和農村土地承包政策及有關法律法規的知識培訓，通過學習和培訓積累經驗，提高業務素質。

參考文獻：

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