中山市安居工程推進歷程探析

黃春華

【摘 要】20世紀80年代中后期，中山市經過了改革開放近10年的經濟高速發展后，市委、市政府已著手開展探索和諧社會的構建，解決社會發展中日漸顯露的不平衡問題，創造公平環境，關注、扶持弱勢群體。中山安居工程走過的“三部曲”是一次成功的探索，是中山市構建公平的市場和社會環境的有效措施。

【關鍵詞】 中山；安居工程；推進歷程

【中圖分類號】K27 【文獻標志碼】A 【文章編號】1672-3570-（2018）05-0042-08

1986年中山市委、市政府決定設立解決住房困難辦公室，從而拉開了中山安居工程的序幕。直至1997年中山市獲得“聯合國人居獎”時，中山共投資近9億元，在城區建成7831套住房，建筑面積107.8萬平方米，先后讓人均居住面積6平方米以下和8平方米以下的住房困難戶住上了新房。①接著，中山率先完成房改，推進住房市場化，并拉開又一輪住房解困工程的帷幕，目標是建立保障性的住房供應體制，包括面向“雙困”②家庭的廉租屋制度。本文對這一過程進行梳理，以期對改革開放40年來中山推進安居工程的歷史進程做一剖析。

一、時代背景——舊有住房制度制約了住房解困

直至20世紀80年代，中山與全國各地一樣仍處于“實物分房”時代。當時的城鎮居民除了極少數人有能力自建或自購外，大多數人主要依靠兩個途徑獲得住房：在黨政機關或國營、集體企事業單位（當年，機關和企事業單位都籠統簡稱為“單位”）工作的，可通過單位獲得分配住房；個體經營者或工作單位不能解決其住房問題的，可通過向房管處（所）申請分配公房租住。黨政機關和國營、集體企事業單位都姓“公”，統而概之，就是政府財政對城鎮居民的住房實行了大包大攬。

早在1978年，鄧小平視察大慶油田和北京前三門新建公寓住宅樓時就提出“解決住房問題能不能路子寬些”；1980年4月初，小平同志與胡耀邦、萬里等幾位領導人談到我國住房改革的問題時提出，“城鎮居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款”③。至此，房地產行業的屬性得到重新討論。基于上述的因素，中國開始了以“公房出售”為主要內容的住房制度改革。其目的是以售房代替租房，給企業甩包袱。1980年6月，中共中央、國務院批轉《全國基本建設工作會議匯報提綱》，這是中國住宅商品化改革的開始。④

住房制度改革是解決居民住房困難問題的支撐和保障，如果不解決政府大包大攬的體制老問題，各級黨委、政府就無法集中資源投入到最核心的住房解困工作中去，必受制約。

于是，我國開始了面向職工出售公有住房的試點。這一歷時6年多的改革又可分為1981年以前的全價售房和1982年到1986年的補貼售房兩個階段。統計顯示，1980年到1981年，全國城鎮出售的新房僅占同期新建住房的1/2000。原因是當時城鎮居民收入水平實在太低買不起。1982年4月17日，國務院同意在鄭州、常州、四平和沙市4城市開始進行新建公有住房補貼出售試點。補貼的原則是，個人負擔三分之一，職工所在單位和地方政府各補貼三分之一。補貼之后，每套住房的售價中個人負擔大致相當于一個職工3 ～ 4年的工資總和，或者等于職工家庭兩年的家庭總收入。在總結經驗的基礎上，原城鄉建設環境保護部在1984年10月向國務院提出了《關于擴大城市公有住宅補貼出售試點的報告》。在國務院批準《報告》后，補貼出售公有住房的試點又擴大到了北京、天津和上海3個直轄市。報告同時明確，各省、自治區可以自行確定擴大試點的城市。這樣，到1985年底，全國已有27個省、自治區、直轄市的160個設市城市和300個縣鎮都開展了補貼出售公有住房的試點，共出售住房1092萬平方米。但是，在試點過程中也出現了三個方面的新問題：一是政府和單位負擔過重，無法解決效益不同的企業職工住房苦樂不均的問題。二是大部分城鎮居民對房改承受能力脆弱，租買比價過于懸殊，大多數人覺得買房不如租房。三是有領導干部繼續利用手中的權力分到住房，即使買房也是優惠較多，甚至存在不正之風和腐敗。而從鄭州、常州、四平和沙市4個城市的試點調查中也可以看出，擁護公房出售的職工僅占10%—20%，針對補貼出售公房存在著的問題，1986年3月，原城鄉建設環境保護部在《關于城鎮公房補貼出售試點問題的通知》中明確規定，城鎮出售公有住宅，原則上按全價出售，要求各地迅速對不計后果，隨意賤價出售舊房的做法進行堅決制止，我國公有住房出售又開始轉向了全價出售。①

在廣東，20世紀80年代住房已作為商品出現，如中山在1981年出現了外銷的“岐江花園”和內銷的“蓮峰新村”等商品型住宅小區②，與被譽為“中國第一個商品房小區”的深圳“東湖麗苑”基本同期③。但蓮峰新村以及后來的華佗新村等小區的主要銷售對象不是居民個人，而是單位，即由單位購買后再分配給干部、職工④。只有小部分由個體戶等先富者或境外人士、歸僑僑眷購得。

1986年1月，國務院住房制度改革領導小組成立。1988年3月，領導小組發布《關于全國城鎮分期分批進行住房制度改革的實施方案》，其改革的思路是通過提高房租、增加工資的方式，鼓勵職工自主買房。⑤在這種大環境下，中山的“安居工程”進行了大膽的嘗試。

從1986年1月起，中山市開始實施市長接待日制度，接待日中群眾反映較多的就是住房困難問題。為此，市委、市政府專門研究討論并提出了3點工作安排：第一，首先調查6平方米以下的困難戶的數量；第二，以群策群力為指導思想，研究一個籌集資金的辦法；第三，建設的時候要和新區的建設結合起來。中山市住房解困辦公室也在這歷史背景下應運而生。⑥

長期以來的“實物分房”讓有限的政府財政吃不消，從而導致了難以大規模、快速、廣泛地改善居民的居住條件。1986年中山城區人均居住面積不足6平方米的居民住戶有7000多戶①，他們當中，有兩部分人群特別引人關注：一是長期居住在岐江河沿岸的小木船、松皮屋里的水上居民，二是教師中的住房困難戶。當年11月，中山市政協城建組的一次調查統計出僅短短的長堤路岐江橋以北就有木屋316間，居住人數1262人。②至1987年6月，城區已有391戶教師提出了解決住房困難的申請，其中人均居住面積6平方米以下的有300戶。