論我國社會養老供給側改革的困境與路徑

鄭茜茜

(燕山大學 文法學院，河北 秦皇島 066004)

我國業已躋身深度老齡社會行列，由于生育與收入，產業與社會保障等各方面體制存在欠缺，“未富先老，未備先老”的局面已經形成。中國急需制定老齡社會的應對措施，調和社會養老發展矛盾，解決社會養老發展問題，引導老齡社會進入健康的發展狀態。供給側改革已經取得了突破性的勝利，黨的十九大明確提出將供給側結構性改革寫入黨章，強調了供給側改革理念的地位。社會是一個整體，要想實現發展目標，供給側改革必須涉及社會各個領域、各個方面。社會養老是我國發展的重要組成部分，老年穩則社會穩，應當緊緊抓住人均GDP的福利相關性這個將成為檢驗中國社會經濟協調與可持續發展的重要指標，從實質性角度將供給側改革的優勢體現在社會養老方面。

一、社會養老供給側改革的涵義

1.社會養老服務

隨著老齡化進程加速，高齡老人和失能老人大幅增加，養老事業面對的壓力和挑戰與日俱增，傳統的養老模式越來越難以適應經濟發展的需要。養老服務不僅涉及家庭關系，還涉及社會關系、國民關系和國際關系，需要國際公約、國家規劃、社會服務、市場服務和家庭照顧的共同支持。伴隨著社會生產力的提高，人口老齡化向縱深發展，一個80歲左右的老祖、兩個60歲左右的老人、一對30多歲的夫妻和一個幼兒的家庭結構(即1221家庭)促使養老方式逐漸從單一走向多樣化，由此形成社會養老模式。根據我國特殊國情，“十二五”期間，相關部門已經將我國的社會養老模式調整為“居家為主，社區為輔，機構為補”的三重結構模式。社會養老服務(簡稱社會養老)是針對我國家庭養老功能弱化，高齡老人和空巢老人增多而從社會角度對老年人的幫助服務。家庭養老主要體現為個性化的贍養、扶助和慰藉，而社區養老主要體現為共性的扶助和慰藉，是通過社會途徑，以社會制度保證養老的方式。

2.供給側結構性改革

供給側結構性改革(以下簡稱供給側改革)在2015年首次官方提出，并且作為“十三五”期間市場經濟改革的重要指導思想。歷時三年的改革對我國的經濟發展起到了顯著的作用。供給側改革是在“需求側”的基礎上發展而來的。我國經濟高速發展，國內GDP總量居世界第二，但是人均GDP卻呈現明顯的差異分化。隨著社會發展腳步的不斷加快，人們對生活質量的追求無論是多樣性還是技術性都在不斷增加。縱觀我國產業發展現狀，多數產業高速發展但質量水平參差不齊，產能落后、創新型企業發展滯后等問題嚴重。供給側改革重點是實現供需平衡，解決產業結構性矛盾，從供給、生產端入手，通過解放生產力、提升競爭力促進經濟發展，將發展方向鎖定新興領域、創新領域，創造新的經濟增長點[1]。供給側改革重點強調內生動力和外部發展兩個方面：內生動力就是改革開放各項制度，釋放微觀主體的活力，強調市場配置資源；外生動力就是開放市場，擴大市場配置資源的空間，讓更多社會資本能參與投資甚至主導投資，同時確保民間資本在這些領域的投資能有合理回報，政府方面通過簡政放權、放松管制、金融改革、財稅改革、土地改革等方式，來提高全要素生產率[2-3]。

3.社會養老供給側改革

隨著我國經濟的急速發展，國民經濟在世界經濟的發展中占據了很高的位置。由于我國基本國情比較特殊，我國人口老齡化起步較晚，但發展速度相對較快，且伴隨著后工業化及城鎮化建設的嚴峻挑戰。城鄉區域的收入差距拉大，社會轉軌和思想文化變革相交織，社會養老的問題已經給社會發展和公民基本生活安全帶來了一系列挑戰。保障公民基本生活安全是國家合理存在的前提之一，如果國家不能較好地履行這個職能，其存在的合理性就會受到質疑，所以應保障社會養老的內容不斷擴充，讓人們盡可能充分地享受經濟和社會發展的成果。社會養老是我國社會保障的重要方面，但是社會養老的供給與需求呈現著明顯的不平衡趨勢。我國社會養老的發展遠遠不能滿足我國老年人的服務需求，硬件設施數量和質量嚴重短缺，養老機構難以達成標準化統一化，社會養老的產業結構呈現參差不齊、結構混亂的發展情況。社會養老供給側改革就是在需求側的基礎上著重在養老產業的供給側進行改革，消除落后產業，增加養老產業的多樣化和高質量化，引導社會資本的不斷注入，促進創新產業的發展，消除結構性矛盾，達到社會養老的供需平衡[4-5]。

二、社會養老供給側改革的困境

根據目前形勢預測，我國會于2020年邁入超級老齡時代，養老服務的需求量將隨著社會時代的急劇變化而不斷增多，而且多層系、多面化的養老服務市場也在逐步增大，即使當前我國社會養老體系建設取得了一定成績，但面對嚴峻的老齡化社會的加速發展以及我國養老服務體系所處的初級探索階段，當前的社會養老還有很多的欠缺和漏洞。

(一)我國專業養老機構的數量和供給能力不能滿足日益增長的養老服務需求，無論是住養服務機構(即習慣意義上的養老機構)，還是文化活動等多方面的服務場所以及專業的養老服務人員數量都比較欠缺。

養老服務體系是指滿足老年人居家養老，社區養老和機構養老的家政服務，護理服務和精神慰藉服務的供給及其制度安排。我國社會在沒有充足準備的情況下進入了老齡社會，養老服務供給能力不足、養老的成本不斷上升、購買能力嚴重不足等多重問題日益嚴峻。其中最為引起注意的是關于ADL老年人的照料機構嚴重缺乏，同時在機構設備數量缺乏的情況下關于老年人的精神照顧角度也被嚴重忽視。此外，我國社會養老專業護理人員匱乏，養老行業人力資源良莠不齊，缺乏合法合規治理體系。養老市場的老年用品和服務相對匱乏，盡管老齡用品消費的增加為產品開發提供了機遇，但老齡用品市場過于分散，主要分散在各商場、超市，并且未能結合老年人的多方面需求，因此無法滿足老齡用品市場的需求。由于缺乏整體規劃，養老服務業“投資大、周期長、利潤低”，增加了非公養老院的投資難度，商業資本只能指向高收入老人，養老服務的高價和從業人員整體素質不高的失衡現象嚴重,也是導致需求的嚴重不匹配的重要因素。

(二)養老服務體系建設整體上缺乏制度的支持和積極的輿論宣傳引導，全社會參與率低，養老服務產業發展受政府程序限制，養老市場無序發展，養老產業相關支持政策不完善同時政策落實不到位致使社會養老發展途徑嚴重受阻。

目前我國制定有關養老標準規范的政策性文件數量不多，業已公布的與養老服務相關的文件多為建設性意見，實施的強制性指導作用有限，養老發展缺乏統一的標準，沒有統一的有利于養老產業機構長期運行、行之有效的機制，大部分民辦養老服務機構運行無序，缺乏政策的支持,養老產業發展困難重重[6]，關于養老的各方面資源處于零碎式、片段式、無序式的發展現狀。社會養老是社會保障的重要方面，政策的落實缺乏政府有關部門的宣傳引導機制，政府養老一直被大眾誤解為是政府的主要責任，對政策的理解與落實不到位，都導致了大眾對社會養老的關注度不夠，老齡化嚴重加劇的社會狀況被嚴重忽視。地方政府實施發展關于養老政策缺少強制性，各部門在制訂規劃、出臺措施、落實政策等方面沒有計劃性，各方機構協調推進不平衡，社會養老運行機制在整體養老服務機構建設中缺位、錯位、越位、失位等行為明顯。現有的老年人養護機構運行體制不健全，缺乏老年人養護機構量化標準管理體系，對養老服務與標準質量沒有建立量化考核監管體系，同時缺乏引入第三方作為評估機構進行客觀全面監管[7]。社會養老是我國民生發展的重要方面，要想有序發展還是需要發揮財政資金的支持與引導作用，但由于相關部門執行力欠缺和錯誤行為導致養老發展攝入不足阻礙社會養老的建設與成長。

(三)養老服務模式發展結構性矛盾突出，馬太效應嚴重，缺乏資源整合的合理構建，公辦機構與非公辦機構發展不平衡，養老發展區域之間、產業之間矛盾日益突出，市場機制發揮不完善，缺乏政府合理引導和支持，社會養老市場發展嚴重滯后。

應社會發展需求，一些新型的社會養老模式逐漸興起，如養老與醫院護理的兩者結合的熱潮興起的“醫養結合”模式，以及以旅游產業為依托的夏季避暑、冬季避寒等發展而來的“候鳥模式”等。但這些模式中的大部分僅是對現有資源的整合，沒有擴展從老年人的擴展需求出發開拓養老新資源，同時“醫養結合”模式中的醫療救護金被挪用問題,“候鳥模式”中的異地就醫問題等,都需要養老服務體系在構建過程中逐步完善。城鄉養老的養護服務標準差異逐漸顯露，在我國逐年增加的養老機構農村的利用率明顯高于城市利用率，但是從縱向方面來看養老床位利用率呈明顯的下降趨勢，尤其是從2012—2013年間城市床位利用率下降10.38%、農村下降23.8%，雖然我國養老機構建設力度不斷加大，但很多養老床位處于閑置狀態，其核心問題在于養老服務城鄉有別，服務內容不能滿足人們的需求，導致入住率不高。政府各部門對于社會養老服務產業發展缺乏明確的指導作用，政府、社會、市場三大供給主體間尚未形成優勢互補的良性互動格局，公辦機構資源壟斷，在養老服務市場上重國營輕私營養老服務機構導致私營養老機構得不到公平發展的機會，養老服務行業的市場允入和退出機制不完善，社會資本難以發揮充分重要作用，養老產業規模單一，服務單調難以滿足社會養老需求發展。

我國高度重視養老發展的社會改革，在十九大政府工作報告中，養老的發展依然擺在了社會保障與國計民生發展的重要日程上，但是我國社會養老起步較晚，發展緩慢，無論從橫向政策體制還是縱向層次標準來看，社會養老產業目前還不具備配套服務標準、運行機制和監管制度供給的高效運營系統[8]。社會養老的城鄉區域性差異日益嚴重，產業層次性結構單一無序，社會養老需求與供應矛盾突出等一系列問題嚴重限制了我國社會養老發展的前進道路。社會養老產業的發展需要供給側改革的支持與引導，堅持政府支持、市場主導、社會參與、規范運行的方針，持續推進養老產業發展。

三、推進社會養老供給側改革的路徑

供給側改革在2017年得到了深化發展，同時2017“智匯養老”北京高峰研討會上總結出嚴峻的老齡化形勢給我國養老服務體系帶來的巨大挑戰。全國兩會和十九大報告，都明確指出我國社會養老產業有著廣闊的發展前景，但是其發展的環境還不盡人意，根本原因就是養老產業發展的供需不平衡和層次結構性矛盾突出。養老服務業的失衡與重構需要國家推進社會養老供給側結構性改革，以滿足現有養老需求，提高養老產業供給質量。

(一)全面實施產業準入負面清單制度，清晰合理劃分政府、家庭、市場三者在老年人養護服務市場體系中的職能界定，優化實現養老供給側改革“雙到位”，充分發揮市場在資源配置中的決定作用，全面放開資源合理配置功能，應養老服務需求解決供給量問題，實現供需平衡發展。

正確劃分好政府與市場的責任問題，在供給側改革的效果中占據關鍵位置。供給側改革強調在充分發揮政府宏觀調控方面的政策引導作用中加強市場在資源配置中的決定性地位；另一方面就是供給側改革在供給和結構性改革中如何采取有效舉措，滿足社會資源的合理分配和有效利用，解決供與求不平衡和產業結構性矛盾問題。社會養老產業的供給側改革以政府與市場的職能劃分為重點，社會養老供給側改革要打破市場準入障礙，引導社會資本參與，個人、家庭、社區、雇主、政府和國家均具有承擔養老保障功能的一份責任[9]，即主觀能動的政治責任(制定法律政策)、經濟責任(資源準備)和社會責任(提供服務)，完善需求決定市場、市場決定價格的資源配置引導機制，建設適應社會養老產業發展的市場準入負面清單制度，引導各類市場主體皆可依法平等進入，此項制度建設將有望大幅度降低社會養老產業投資、創業的門檻，激發市場新資源新活力進入老年人養護行業，豐富養老市場資源多樣化與層次化。

(二)全面提升養老質量的服務品質，加強養老產業機構不同層次的規范管理和安全運營，促進城市和非城市差異問題的解決，提高養老服務水平的同時帶動社會養老橫向和縱向雙方面的平衡發展，實現全域化覆蓋[10]，形成完善的養老服務體系和服務網絡。

我國已經進入了中國特色社會主義新時代，已經基本建成小康社會，這期間社會養老一直是我國社會發展的重要關注點。自1996年至今，我國已經相繼出臺了40多部養老產業發展相關政策法規，涉及地方政府出臺了80多部的養老政策法規，在頂層設計中保障了養老產業的政策支持，但是由于缺乏具體的實施細則和指導規劃，缺乏政策執行的強制性和約束力，城市地區和非城市地區逐漸形成了區域性差異。為此，應將社會養老服務業的發展納入依法治國軌道，制定符合不同地區、滿足不同需求的養老服務業發展實施細則，細則應覆蓋養老服務質量評估、老年護理服務分級標準化、從業人員技能等級規范、行業風險防控等配套的法規保障，保障養老產業正規化和標準化發展。基于公平性的養老機構分類互補，科學調整養老服務機構功能定位和分類管理，實現梯次化的分類入住[11]。針對社區養老的短板，大力發展社區居家養老模式，構建“立足社區，服務居家”的綜合養老服務體系[12]，培育養老服務的專業人才和隊伍，嘗試建立養老機構服務質量和管理水平評估體系，實現養老機構的合理化評估，對城鄉各類養老機構進行動態化星級評定，優勝劣汰。針對農村養老服務的短板，要不斷加大財政支持力度，農村基礎條件設施較差，加上務工年輕人較多進入大城市，多數老齡人口在農村陷入“三無”形式，即無人照顧、無錢可用、無源可享，農村養老優惠將依托農村社區養老服務設施，特別是社會組織開展關愛活動，因地制宜鼓勵發展農村機構養老，在用地審批、項目立項、金融貸款等方面提供優惠政策，推動社會養老機構規模、質量與未來養老需求相適應，積極鼓勵社會資源進入農村和偏遠地區，加大政策和資金引導，將政府服務購買更大程度的應用在農村和偏遠地區養老服務體系中。

(三)全力建設優質的養老服務供給體系和結構性優化體系，推動社會養老供給側改革現代化、創新化發展，推動特色養老發展，利用“互聯網+”建立信息化養老機構監督機制、醫養結合、文化養老、旅居養老等創新模式，促進老年用品的升級，發展適老金融服務，積極發展社會企業，引入社會資本發展政府購買服務形式等。

供給管理應以推動機制創新為切入點，以結構優化為側重點，面對新一輪生產力革命(第三次產業革命)的挑戰，我國為實現可持續發展和國際競爭中的向好，必須走創新型國家，社會養老服務方式創新需要以制度創新和運行機制的改造作為關鍵性的支撐。社會養老產業發展需要優化政府、市場、社會之間的關系。政府理性主導機制與市場機制形成“1+1大于2”的疊加，以體制改革改革促進結構優化，充分釋放制度供給潛力，進一步激發全體社會成員參與發展進程的活力，推進社會養老與時代接軌，創新化發展。供給側改革發力服務社會養老全局需著力解放思想創新思維，鼓勵運營方式的創新，引導、扶植、規范社會企業發展。社會企業是一種新型的社會組織，應充分利用社會產業發展養老服務團購，在基于信息不對稱和賣方市場原理，培育集資產管理和養老服務提供為一體的集團，集合老齡人口的購買能力，通過團購的方式降低養老服務生產成本和提高養老服務信譽，確保老齡人口受益。健全法律制度和大力發展養老金融服務，堅持“投資、建設、管理、服務”綜合經營原則，為打造多層次的養老保障進行融資，有效管理國家、社會和個人的養護資產，配合老齡化社會的養老保險體系建設。運用政府服務購買PPP機制，在社會組織養老服務體系領域中實現政府與非政府主體合作共贏式的供給機制，在我國養老體制中形成“1+1+1大于3”的機制。信息技術時代可以全面運用現代科技推動養老事業發展，實現智慧養老“互聯網+”養老模式[13]，將社會、家庭、醫院、政府和服務業信息整合為一個“五網”信息數據庫，使資源和信息及時迅速地無限交流，同時可以利用“互聯網+”針對上面提到的引入第三方對行業服務質量有效監督，針對養老服務質量建立政府和非營利組織合作評估制度，促使社會養老有序、高質、高速發展。

四、結束語

我國面臨著諸多嚴峻的老齡化問題，老齡化人口規模持續擴大、高齡化老人快速增加、失能老人持續增加、老年群體養老剛性需求持續增長等日益嚴重，隨著城鎮化、市場化的縱深發展，我國的社會養老產業面臨著很大的發展前景，社會養老產業有著很大的市場需求。但是我國社會養老的供需問題突出，結構性問題也很嚴重，嚴重影響著我國社會養老發展的進程，目前我國社會養老供給側改革處于發展初期，許多制度機制發展不完善，在許多方面仍需要很大的改善。社會養老供給側改革有效應用與發展，實現幸福圓滿的“老人夢”，是社會發展的迫切需要。