激勵扭曲視角下的產能過剩成因及化解機制研究

王 翔

(湖北文理學院，湖北 襄陽441053)

在經歷了三十多年的高速發展之后，中國經濟正面臨著嚴峻的下行壓力。居民、企業和政府資產負債表的杠桿率均已超過警戒線，用增加投資的辦法已無法應對“三期疊加”的巨大挑戰。[1]面向經濟新常態，要加快推進供給側結構性改革，培育經濟發展新動能，前提是要打好產能過剩化解攻堅戰。

2015年12月18日，中央將積極穩妥化解產能過剩放在了當前“三去一降一補”結構性改革五大任務之首。近年來，盡管中央頻頻出臺政策進行調控，但問題不但沒有根治，反而陷入了“過剩—調控—緩解—再過剩”的怪圈。推進供給側結構性改革是供需結構再平衡的內在要求，我國化解產能過剩的關鍵在于矯正投資激勵扭曲，實現供給結構優化與供給效率提升，短期內應以維持現有管制強度為主，長期則應重在構建防范和化解產能過剩的長效機制。只有這樣，才能加快市場出清，實現高水平供需平衡。

一、產能過剩狀況及特征

產能過剩是指實際生產能力超過了正常期望水平的行業狀態，通常選取實際產出與設計生產能力的比值即產能利用率作為判斷產能是否過剩的衡量指標。目前國際普遍標準是，產能利用率在79%～83%區間屬產需合理配比，低于79%為產能過剩，低于75%則被認為嚴重過剩。目前，我國主要傳統行業和部分新興行業的產能利用率普遍低于75%，并表現出與發達經濟體有異的諸多特征。

(一)波及范圍廣、時間長

我國的產能過剩問題呈現出多行業同步過剩的特點，既在傳統產業中不斷加重，又在部分新興產業中有所顯現。即使未來市場需求有所恢復，過剩矛盾依然會長期存在。

1．傳統產業與新興產業過剩問題并存

傳統產能過剩問題突出。除鋼鐵行業外，電解鋁、水泥、平板玻璃、造船、化纖、建材等行業的過剩問題也相當嚴重，利用率均在75%水平以下徘徊。其中，重工業幾乎都出現了產能過剩，約占全部工業的1/3～1/2，鋼材過剩40%，電解鋁過剩58.4%。大規模、持續性的產能過剩深刻影響著企業在國際國內市場的競爭力，化解過剩困難重重。令人擔憂的是，過剩領域甚至已擴展到光伏、風電、多晶硅等代表未來發展方向的高科技新興產業。在政策刺激作用下，這類工廠“遍地開花”，短短幾年時間就出現過剩傾向。風電設備、多晶硅等產能利用率僅為60%甚至以下，光伏產能在短期內爆炸式增長，全國31個省(自治區、直轄市)100多個城市建有光伏產業園，利用率普遍偏低，倒閉現象嚴重。

2．過剩矛盾將長期存在

我國多數產能過剩行業是基礎性產業，幾乎每隔4～5年就會出現一次周期性過剩。近年來，發達國家經濟減速、新興市場競爭壓力增大直接導致國際需求大幅放緩，同時受刺激政策消化、取消出口退稅等疊加影響，前期大量投資形成的生產能力仍在持續釋放過程中。由于這些行業自身特點，消化起來面臨著巨額沉沒成本，損失難以彌補。即使未來市場需求有所恢復，已有產能也未必能適應市場需求，因此過剩矛盾將長期存在。

(二)結構性問題突出

我國的產能過剩呈現產業間與產業內失衡并存的結構性特征。一方面，產業間的產能過剩與產能不足問題共存。長期以來，在擴大投資過程中，技術模仿式追趕，低端制造環節快速擴張，導致產業結構靈活性差。在低技術含量行業生產能力飽和的情況下，高技術含量行業的生產能力卻嚴重不足，不得不依靠進口。另一方面，在過剩行業內部，低附加值產品的產能嚴重過剩，而一些高端產品卻不能滿足市場需求。[2]例如，平板玻璃產能嚴重過剩，但電子玻璃基板卻主要依賴進口；粗鋼產能已明顯供過于求，但用于大型及超大型變壓器、高檔汽車、高檔家電等高端裝備制造的優質鋼材卻還需大量進口；石化行業多年來主要出口利潤回報率低的基礎原料產品，而精細化工、合成材料等中高端產品的發展仍顯滯后，長期依賴進口。

(三)體制性問題難解

我國的產能過剩還在很大程度上體現出政府過度投資、干預國有經濟運行的體制性特征。以往的投資刺激計劃中，近八九成資源都流入了國有企業和部門，這對國企過度投資起到了極大的刺激作用。僅用經濟規律不能完全解釋國企產能過剩，癥結在于難以徹底擺脫多方利益相互鉗制的矛盾，乃至步入了一種體制性“政策誤區”。當前，產能過剩行業涉及的諸多企業中，占相當比重的是那些資產專用性強、固定成本占比高的大型、特大型國有企業，這些國企的一個顯著特點就是投資大、負債高，去產能任務十分艱巨。面對產能過剩，中央不斷鼓勵國企通過兼并重組淘汰落后產能，但部分地方擔心由此喪失既有地位，響應的積極性并不高。

(四)治理主體及手段獨特

中國在產能過剩治理中，既有短期內迫切處理的周期性問題，也存在久治不愈的結構性、體制性問題，各方力量博弈交織。中央對化解產能過剩明確而積極，但在現有政績考核體系下，地方政府并不希望因產能被調整而影響財稅收入，消極怠工就成了“理性”選擇。[3]治理手段上，調控部門多是以行政命令代替市場機制來界定和處理過剩產能，主要采用的是過剩產能列表、目標任務分解等手段。就治理效果而言，當前產能循環反復最嚴重的行業，恰恰是調控措施出臺最為密集的領域。

表1 近年來國家化解產能過剩的主要文件

二、產能過剩成因

作為后發國家，我國的經濟下行壓力與全球經濟調整同期出現，是多因素綜合疊加的結果。同時，現階段我國的產能過剩是長期投資刺激導致的結構扭曲結果，具有非常明顯的“投資驅動+激勵扭曲”特征。要挖掘其成因，更應從投資視角深入剖析各類結構性、體制性問題。

圖1 從政府規制到市場失靈的產能過剩演進路徑

(一)政府投資干預行為趨同

產能過剩是市場經濟條件下的普遍現象，與其它國家和地區的產能過剩相比，我國高投資推動增長背景下的產能過剩形成頗具特色，其中傳統考核體系導致干預行為趨同的體制機制問題是重要原因。

在我國，地方政府考核指標基本由上級政府制定，盡管中央一再強調不唯 GDP 導向，但實際上各級政府還是將經濟增長視為最重要的考核指標。地方政府掌握著土地、財稅、信貸等資源配置的權力，在宏觀層面政策的刺激作用下，地方政府不斷爭取大項目，不惜一切代價提高GDP，普遍出現只顧局部、不顧整體的“集體非理性”行為。更有甚者，地方與企業合謀來規避中央產能審批，同一類項目在各地紛紛上馬，結構趨同問題嚴重，這些項目中的多數就成了后來的過剩“重災區”。

(二)調控能力不足和權力尋租

長期以來，政府并未摒棄傳統思維定式和干預慣性，治理政策過于偏重行政手段，常以自身對市場供需的預測來制定行業產能目標。但是，市場上的不確定性因素龐雜，預測準確性較低。短期內，產能過剩可能在調控政策的作用下得以暫時緩解，但基于對中央將放松調控以刺激經濟的預期，地方政府和企業便全力維系行業運轉，由此過剩風險不斷累積，下一輪過剩隱患就變得更為突出。審批制帶來權力尋租腐敗和過度投資。產能審批的初衷是規定行業內企業數量，從總量和結構上控制企業的投資進入行為。但現實中，政府的產能規劃過于依靠審批制，易誘發對在位過剩企業予以特殊照顧的情況，盡管效率低下卻仍不被淘汰。[4]同時，審批制治理產能過剩通常采用的是“落后產能”清單制度，這種調控制會刺激企業熱衷于對審批權力的各種公關，以使本企業不被列入淘汰名單，最終加劇了尋租腐敗。

(三)要素資源配置不當

地方政府擁有一定程度的資源配置權，常常通過要素價格優惠和各種補貼政策吸引企業投資，這種招商引資方式會使得原本虧損的行業變得有利可圖，弱化了市場本可發揮的產能化解作用。土地是很多地方政府的第一大資源，地方政府具有強烈的財稅收入動機以低價甚至零地價向企業提供用地；也有一些地方政府事先出讓價很高，待投資到位后再全部或部分返還企業，這相當于對企業的實質性補貼，使得投資過剩風險外部化。

除土地干預外，許多城市普遍存在水電價格倒掛現象，常以補貼或直接降價等方式來降低企業生產成本，卻刺激了過度投資傾向。[5]一邊是國家在淘汰落后和過剩產能，一邊卻是地方在不斷補貼刺激這類企業生產，甚至出現政府與企業合謀騙取補貼的現象。[6]同時，政府還能夠對金融機構實施干預，不同程度地對重點企業提供融資擔保，而銀行自身也傾向更安全的政府擔保項目以及大中型國企，龐大的金融資源就此流向產能本已過剩的“合意”企業，這給產能快速擴張埋下伏筆。

(四)成本外部化誘導國企盲目擴張

國企的盲目擴張是產能過剩的直接動因之一，隱藏于背后的則是國企產權性質下的治理結構問題及其與政府的天然關聯等深層原因，導致國企投資規模產生“棘輪效應”，只能擴張、難以縮減。所有制差異扭曲了資源配置，國企存在通過擴張以獲取政治資本的動機，而地方政府希望國企迅速做大做強以彰顯自身影響力，常利用政策干預工具為國企提供低成本要素。兩相呼應，企業在資源獲取方面享有諸多特權，內部擴張需求被外部激勵不斷強化，造成內部成本外部化現象。[7]一旦投資成本和風險能夠向社會轉嫁，國企內部的預算約束就會放松，直接的結果即是產能過剩與投資沖動并存。

此外，過度干預扭曲了企業退出決策。市場機制本能迫使效益差的企業退出市場或被兼并重組，這有助于化解產能過剩危機，但當前這一機制對國企并不完全適用。在諸多國有企業中，資本規模大、就業人員多，在政府不斷輸血的背景條件下，只要沒到難以為繼的程度就仍會持續生產，市場退出難度極大。

三、調控治理的現實基礎及薄弱環節

對于產能過剩，政府早已制定了諸多嚴格的管制政策，對新增產能的控制是“自下而上”進行，企業將產能申請逐級上報管制部門；對淘汰落后產能的指標分配則是“自上而下”進行，按行政區劃沿“省—市—縣—企業”逐級分配。從產能供給管制和治理邏輯來看，各環節均有嚴格的應對措施，但實際運行效率并不高。

圖2 產能調控效率偏低的現實基礎及薄弱環節

(一)現實基礎：政府間利益訴求及企業間成本結構存在差異

當前，中國的產能調控決策既包含有廣泛的投資參與行為，也存在著政府的政策引導職責。“投資潮涌”會誘發眾多地方政府和民間企業追隨國家投資形成新產能，但利益訴求和成本結構的差異性又會影響到治理成效。

1.政府間利益訴求不完全一致。國家治理政策在執行過程中，由于政府間利益訴求并不完全一致，使得調控政策的執行力度在地方上往往被弱化。中央政府在積極制定調控政策對過剩行業加強管制，更為關注政策在全國的執行情況，但中央并不能完全掌握各地管制政策的實際執行效果。[8]而眾多地方政府之間的投資干預行為所體現的傾向性卻較為一致，對于那些能迅速拉動GDP增長的行業和項目，習慣一哄而上。同時，基于政績顯示、財稅收入等方面考慮，地方政府存在以各種手法去弱化中央調控的動機。

2.所有制身份導致成本結構存在差異。在同一行業中，國企、外企與民營企業等不同所有制企業在資源要素等方面的成本并不相同，市場績效差別巨大。而且，國有成分越高，成本優勢越大，化解難度就越大。[9]在成本結構非對稱條件下，市場競爭易產生逆淘汰效應，以行政指令淘汰落后產能，承擔更多穩定宏觀經濟、彰顯政府影響力等重任的國企更易出現產能過剩，且其退出壁壘比民營企業更大。

(二)調控鏈條存在薄弱環節

從供給端管制來看，當前的過剩產能治理鏈條更多采用的是行政干預措施，主要包括“產能審批——過剩界定——指標分配”等環節，產能調控政策實際運行效率不高與調控鏈條上存在諸多薄弱環節有很大關系。

1.審批環節。嚴格執行項目審批是實施產能過剩調控的重要措施，但在審批過程中，不當的政策措施可能使企業產生“政策性優惠”預期，導致企業傾向于選擇政府鼓勵的方向加大投資以獲得更高利潤。由此，審批制實質上強化了行政干預，對企業投資行為產生了激勵扭曲。此外，在審批制實施不當的情況下，新增項目即使在能源效率、環保措施、技術革新等方面都優于原有產能，但倘若該行業產能已被界定為過剩，則難以通過準入審批。這樣，產能審批反而起到了保護落后、抑制先進的逆向選擇作用。

2.過剩界定。產能界定是一個技術性概念，要準確判定過剩產能規模和結構態勢，前提是決策部門充分掌握各細分行業的當前產能狀況及企業保留合理產能等信息，并能對未來市場前景進行準確預判。如果界定失誤導致被淘汰的不是過剩產能，則治理結果不僅沒有效率，還會發生戰略性錯誤。從現實情況來看，在瞬息萬變的市場面前，產能需求狀況存在較大不確定性，信息獲取十分艱難且易失真，調控效率必然不高。

3.指標分配。當淘汰產能總量指標由上級政府分配下來時，地方與中央的目標取向易發生沖突。對中央而言，過剩治理事關國家整體競爭力提升，必須予以完成。但對于地方而言，一旦被淘汰就意味著稅收減少、失業增加，地方政府自愿接受淘汰任務指標的積極性由此趨弱。不僅如此，部分企業還可能在政府主導型兼并重組和各類補貼的地方保護作用下“剩而不倒”。

四、構建防范和化解產能過剩的長效機制

產能過剩孕育著經濟風險，特別是對于經濟發展正處于“爬坡過坎”關鍵階段的中國而言，體制性過剩與周期性過剩問題的疊加使得產能調控工作變得異常復雜，若不提前防范和化解，矛盾隨時可能爆發。短期管控政策盡管能暫時降低行業過剩程度，但潛在風險卻在不斷累積，一旦泡沫破滅，會形成更大的系統性風險。

從供給側角度看，產能過剩的深層原因是市場主體行為被嚴重扭曲所導致的過度投資。因此，要真正化解過剩產能，應注重產能供給側的結構性改革，對不恰當的投資激勵予以矯正。在短期，要根據過剩類型和行業特征分類施策，控制矛盾進一步發展；在長期，應依托改革激勵考評體系、利用市場機制、更好發揮政府作用、深化國企改革等，全面構建防范和化解產能過剩的長效機制。

圖3 構建長效機制以糾正不當激勵

(一)完善政績考評體系

在傳統政績考核機制下，地方政府趨同的投資干預行為是造成各地產業結構趨同、產能過剩的主要原因之一。因此，防范和化解產能過剩，需要建立能弱化其干預動機、約束其干預行為的長效機制。

1.弱化投資干預動機

完善地方政府政績考核體系，減小GDP指標權重，增加產能利用、創新驅動、民生福祉、資源環境等指標權重，弱化地方政府對晉升錦標賽的過度依賴。拓寬政績考核主體，將公眾對政府的施政滿意度納入考核體系中。構建官員多元化績效考核體系,對官員綜合表現保持經常性考評，根據任期內平均表現對官員進行選拔。不僅依據GDP增長率，還考察當地產能利用率等指標，弱化地方官員在晉升關鍵期集中資源干預經濟的動機，減少其行政配置資源的過度干預行為。[10]深化事權與財權相匹配的財稅體制改革。以優化中央與地方財權關系為重點，推進政府間關系制度化、規范化，最大限度消除地方政府為培植稅源而爭投資、爭項目的不當動機。建立跨地區產能協同管理機構，對地方政府間過度競爭行為加以糾正，協調不當競爭行為，實現資源共享與互補發展。

2.構建問責及獎懲機制

對政府投資及國企融資行為加以嚴格監督，通過問責制來約束政府及國企的盲目投資行為。建立健全化解目標責任制及完成情況舉報制度，嚴格督查各地化解目標落實情況。針對政府性重大投資項目，應委托第三方進行審查監督，提前對其違法或違規投資行為進行制止。政府部門與金融監管部門應通力合作，從授信源頭上限制過剩行業國企的過度投資行為，加大對過度投資國企責任人的懲戒力度。同時，探索建立獎勵性轉移支付制度，對淘汰落后產能、化解過剩產能、推動技術創新等方面成效顯著的地方政府，加大轉移支付力度，并對相關人員給予獎勵晉升。

(二) 注重運用市場化辦法

產能過剩治理是一項涉及面廣、政策性強的系統性工程，涉及競爭規則統一、要素市場改革、政府責權劃分等領域的眾多改革，這些改革都應圍繞發揮市場在產能過剩治理中的決定性作用這條主線來推進，確保改革的整體性和協同性。

1.統一市場規則

統一市場規則、實現公平競爭是運用市場機制淘汰過剩產能的政策重心。產能過剩調控應從控制產能總量轉向優化產能結構，明晰政府與市場邊界，凡是市場能決定的產能都應交給市場。政府由對企業投資行為的直接干預轉變為間接引導，讓企業擁有獨立完整的投資決策權，激發市場活力。產業政策應逐步讓位于競爭政策，專項補貼讓位于普惠補貼，避免特定補貼帶來的企業行為扭曲，讓市場規則來淘汰產能過剩企業。利用市場機制引導產能退出，有效識別過剩和落后產能，市場化兼并重組和破產清算，為低效率產能退出市場提供必要渠道。

2.深化要素市場改革

適當減少政府對關鍵資源的過多配置權，降低由于要素成本扭曲導致過度投資的沖動。完善用地價格形成機制，規范土地流轉程序，提高土地拍賣透明度，減少行政配置行為，從源頭上防止落后產能落地生根。對先進產能的用地需求，在符合國土規劃前提下簡化審批流程，加快審批速度。對產能過剩行業的水電優惠政策進行清理整頓，追蹤政府專項資金的使用情況，確保扶持補貼政策真正落到實處。理順政府與銀行間關系，增強銀行經營自主權，減少政府利率管制、貸款定價等干預，讓金融機構以市場化方式選擇貸款企業。深化國有銀行市場化改革，完善項目風險評估制度，提升對企業產能利用率的識別能力，阻斷對產能過剩企業的融資授信渠道。

(三)有為政府與有效市場協同配合

治理產能過剩需要政策調控，但政策不能太泛，應采取結構性調整政策，建立產能監測預警及退出機制，科學引導投資方向，調整扶持方式。

1.建立產能監測預警及退出機制

建立產能統計監測預警體系和產能信息聯合發布制度，將產能利用率作為核心監測指標去衡量與評價工業活動情況，提高產能信息的收集、分析能力，及時公布生產力指數、開工率指數、銷售庫存等信息，加強產能信息的服務引導功能，糾偏產能過剩“方向盤”。

建立常態化退出機制，推動產能置換交易市場化，逐步實現跨區域產能置換。通過財稅支持、不良資產處置等扶持政策，推動跨地區、跨所有制企業通過兼并重組壓縮產能，鼓勵民企對國企進行兼并重組，讓民營力量在國有領域獲得發展空間。加大執法監督和處罰力度，通過停止換發生產許可證、吊銷排污許可證和安全生產許可證等方式，嚴格關停并轉高污染、高能耗、低科技含量企業。

2.科學引導投資方向

集中有效資源消除創新投資“瓶頸”，加大針對企業技改和創新活動的政策扶持力度，幫助企業提高關鍵技術創新能力，引導企業以科技創新驅動升級改造，扭轉過度依靠政府性投資拉動增長的局面。對企業應用新技術、新工藝、新設備進行節能和環保改造，以及生產高附加值產品、市場需求廣闊的項目給予重點支持，提升滿足市場新需求的適應能力，防止重復建設和投資過熱。

3.調整扶持方式

在執行投資政策過程中，應密切跟蹤產能發展動向，適時調整傾斜和扶持方式。扶持方式應由“提供優惠政策”向“提高企業創新能力”轉變，減少以擴大規模為目的的政策性補貼，重點在技術、品牌及研發等方面給予企業更多科技創新性補貼，全面提升企業全要素生產率和市場競爭力。

加強梯級獎補支持。應在綜合考慮企業創新能力和生產利用率等條件下，設置合理的政府補貼發放額度、梯級及頻率，使用專項獎補資金要與退出產能掛鉤，引導企業積極運用兼并重組、破產清算等方式實現市場出清。企業淘汰過剩或落后產能，給予其享受資源綜合利用增值稅優惠政策；對產能先進的初創企業，在一定時期內給予稅收減免等優惠，減輕初創企業成長負擔。

(四)深化國企改革

國企產能過剩主要是因其特殊地位造成的，要控制國企的產能擴張沖動，重點在于深化國企改革，弱化其與政府干預經濟運行的過度關聯。

1.短期內維持現有管制強度

短期內，應繼續嚴格限制過剩行業國企新增產能，妥善處理國企在建的違規項目。調整國有資本進入行業和比例，通過股權交易實現向市場需求旺盛新興產業的戰略轉移。探索建立國企信貸風險監測制度，嚴格限制地方政府為國企作信貸擔保，引導金融機構加強對國企產能形勢進行預判，將盈利償債水平、節能減排效果、科技創新能力等納入信貸風險評估體系，防范產能過剩可能引發的金融風險。

2.建立常態化約束體系

消除政策執行上的所有制歧視，堅持統一標準，避免國企借機進行不合理擴張。深化國企投資體制改革，在制定財稅金融等政策時，對各類投資主體一視同仁。避免優惠政策隨意向低效國企傾斜，全面清除傾向于國企的各種補貼和廉價資源，逐步弱化其壟斷地位及無效率擴張動機。

完善國資管理體制，避免預算約束軟化。將長期經營效益、環保貢獻和科技創新等一并納入經理人績效考核體系，引導國企重視投資回報率，抑制非理性投資。同時，利用外部約束機制來規范國企投資行為，理順銀行與國企關系，形成市場化的金融資源配置機制，降低銀行信貸扭曲造成的國企產能擴張效應。

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