深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革對(duì)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革的啟示

喬彥斌|文

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中專門就“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”作出重要部署，黨的十九屆三中全會(huì)研究深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案并作出決定，并經(jīng)全國(guó)人大十三屆一次會(huì)議表決通過(guò)。深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革，對(duì)推進(jìn)各方面改革都提供了很好的借鑒，也為繼續(xù)深化全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革指明了方向，提供了方法。努力構(gòu)建對(duì)800多家全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的統(tǒng)一管理體系，將成為必然選擇。

黨的十九大確立了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，開啟了中國(guó)新的歷史方位。同時(shí)也提出了優(yōu)化整合黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的構(gòu)想，在黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中得到確認(rèn)，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的方案》經(jīng)全國(guó)人大十三屆一次會(huì)議討論通過(guò)，得到了廣泛擁護(hù)和贊揚(yáng)。本文就黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的思路對(duì)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)改革工作的啟示，談一些認(rèn)識(shí)和建議。

深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重大意義

1.充分認(rèn)識(shí)和把握機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)背景和重大意義。黨的十九屆三中全會(huì)指出，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是我們黨治國(guó)理政的重要保障。雖然當(dāng)前的黨政機(jī)構(gòu)體系為黨和國(guó)家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了有力保障，但黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)。所以，必須下決心解決黨政機(jī)構(gòu)職能體系中存在的障礙和弊端，加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)越性。努力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，中國(guó)特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系，推動(dòng)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力，全面提高國(guó)家治理能力和治理水平。

2.牢牢把握深化黨政機(jī)構(gòu)改革的幾個(gè)原則。一是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋、堅(jiān)強(qiáng)有力。二是堅(jiān)持以人民為中心，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，堅(jiān)決破除制約使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端，最大限度提高行政效率和政府效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。三是統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，使各類機(jī)構(gòu)有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)。四是統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。五是依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。六是把握好改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

3.黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的啟示。在實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景體系下，社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要力量，是公眾和社會(huì)力量參與社會(huì)治理的重要載體，也是社會(huì)治理的短板。推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，建立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)和引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自主運(yùn)行、有序競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化發(fā)展，成為社會(huì)組織領(lǐng)域提升治理能力的突破口。但是全國(guó)性的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤后以黨建為統(tǒng)領(lǐng)，劃歸中直機(jī)關(guān)工委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委和國(guó)資委3家單位來(lái)管理，機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、監(jiān)管體系等都存在不協(xié)調(diào)、低效率等問(wèn)題。應(yīng)該按照黨的十九屆三中全會(huì)提出的統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，是加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效的要求，進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。

全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革的進(jìn)展情況

2015年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》。脫鉤旨在加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，堅(jiān)持法制化、市場(chǎng)化、社會(huì)化、非營(yíng)利性、激發(fā)市場(chǎng)活力、服務(wù)為本、試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，努力實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成為依法設(shè)立、自主辦會(huì)、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會(huì)組織，從機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)、人員、外事和黨建等五大方面實(shí)現(xiàn)“五分離、五規(guī)范”。全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤工作從2015年下半年開始啟動(dòng)，分三批進(jìn)行試點(diǎn)。截至2017年12月底，第一批138家和第二批132家全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)已完成與行政機(jī)關(guān)脫鉤，第三批146家試點(diǎn)單位改革方案正在等待批復(fù)。按照方案要求，2018年底要完成全部行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的脫鉤工作，大約還有400多家全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。

待800多家全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)全部完成脫鉤后，從改革的情況看，實(shí)行五分離后的重要抓手和聯(lián)結(jié)點(diǎn)就是“黨建工作”。對(duì)于全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，將處于由三大黨組織分別管理的狀態(tài)，分別隸屬于中央直屬機(jī)關(guān)工作委員會(huì)、中央國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)和國(guó)資委黨委。但隨著黨的十九屆三中全會(huì)和全國(guó)人大十三屆一次會(huì)議的陸續(xù)勝利閉幕，將中央直屬機(jī)關(guān)工作委員會(huì)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)的職責(zé)整合，組建中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)。隨之而來(lái)的，中央直屬機(jī)關(guān)工委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委設(shè)立的管理社會(huì)組織的部門勢(shì)必要進(jìn)行整合，原本歸中央直屬機(jī)關(guān)工委和中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委分別管理的全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位也勢(shì)必變?yōu)橹醒牒蛧?guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)，管理的全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)數(shù)量達(dá)到500多家，在數(shù)量上已超過(guò)管理近300家全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的國(guó)資委行業(yè)協(xié)會(huì)黨建局。

繼續(xù)深化全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)管理改革

根據(jù)當(dāng)前形勢(shì)，按照黨的十九屆三中全會(huì)提出的統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，是加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效的要求，繼續(xù)整合、統(tǒng)一管理全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是大勢(shì)所趨。

一是黨中央全面深化改革需要深入推進(jìn)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的改革，進(jìn)一步理順政社關(guān)系，構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨著3月21日中共中央關(guān)于《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》發(fā)布以來(lái)，全社會(huì)為之震撼，深切地感受到了黨中央如氣吞山河般全面深化改革的決心和勇氣，極大地營(yíng)造了進(jìn)一步深化整合的改革氛圍，為理順全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制這一局部改革的深入推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而且，從機(jī)構(gòu)體系上講，國(guó)資委雖然屬于國(guó)務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu)，但也接受中央國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)指導(dǎo)，由于歷史特殊性，國(guó)資委管理的近300家全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)實(shí)行獨(dú)立管理。但順應(yīng)當(dāng)前的改革趨勢(shì)，全部實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一整合管理也是順理成章、水到渠成之事。

二是管理單位整合后更加有利于對(duì)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的監(jiān)管。事實(shí)上，筆者2017年在“對(duì)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)綜合監(jiān)管辦法》的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)”一文中曾經(jīng)提到，由于歷史和現(xiàn)實(shí)等多種原因，3個(gè)主管單位對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)職能和作用的認(rèn)識(shí)、監(jiān)管尺度的嚴(yán)與松、工作力度和執(zhí)行效率等不同，不同的主管單位之間的差異性必然帶來(lái)監(jiān)管的偏差，被監(jiān)管對(duì)象會(huì)從不同方面進(jìn)行攀比，從而造成監(jiān)管成效的不一，在一定程度上可能會(huì)帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)，應(yīng)該最大限度地減少互相之間的監(jiān)管偏差，營(yíng)造和諧的社會(huì)治理氛圍。而一旦所有的全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)劃歸一個(gè)單位管理后，實(shí)行統(tǒng)一管理，那么這一問(wèn)題就迎刃而解了。

三是全面加強(qiáng)黨對(duì)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，更加有利于黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和優(yōu)化協(xié)同治理。一方面更加有利于強(qiáng)化黨對(duì)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，從嚴(yán)治黨、懲治腐敗是順民心、確保社會(huì)長(zhǎng)治久安和實(shí)現(xiàn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的根本之舉，辦好中國(guó)的事情關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨的領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)全部歸口中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)后，管理單位層級(jí)更高、要求更嚴(yán)，更能強(qiáng)化黨建等各項(xiàng)工作。另一方面更加有利于全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在數(shù)量和職能上實(shí)現(xiàn)新的優(yōu)化組合。按照黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的思路，把職責(zé)相似或相近的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化整合，其實(shí)在全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)中同樣存在業(yè)務(wù)范圍相似或相近的協(xié)會(huì)商會(huì)，劃歸一個(gè)單位管理后，更有利于促進(jìn)優(yōu)化整合職能，較少數(shù)量，提升協(xié)會(huì)商會(huì)的服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)也減輕了會(huì)員企業(yè)負(fù)擔(dān)，一舉多得。

總的來(lái)看，改革潮流浩浩蕩蕩，順者昌逆者亡。中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定明確指出，要推進(jìn)社會(huì)組織改革，按照共建共治共享要求，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，加快實(shí)施政社分開，激發(fā)社會(huì)組織活力，克服社會(huì)組織行政化傾向。加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效，深化整合、統(tǒng)一管理全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)將成為必然選擇。（文中觀點(diǎn)純屬學(xué)者的學(xué)術(shù)探討，不代表任何單位意見。）