“非請示性公文”概念質(zhì)疑

施發(fā)筆

摘 要：質(zhì)疑“非請示性公文”概念，認為“非請示性公文”概念的內(nèi)涵與外延均較為模糊，且可能引起黨政公文處理中不解或誤解，提出應當將其改稱為“非請求性公文”，其外延包括“請示”、上行“意見”、請批“函”、“議案”等四個公文文種，這樣概念清楚，所指明確，便于操作，有利于達到黨政機關公文處理“科學化”的要求。

關鍵詞：非請示性公文；請示性公文；非請求性公文

2012年4月16日中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布、自2012年7月1日起施行的《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱新《條例》）第十五條第四項規(guī)定：“請示應當一文一事，不得在報告等非請示性公文中夾帶請示事項。”其中有一個關鍵性術語——“非請示性公文”，這是在公文處理規(guī)定中第一次出現(xiàn)的概念。

那么，什么是“非請示性公文”？

要弄清什么是“非請示性公文”，必須首先弄清什么是“請示性公文”，因為沒有“請示性公文”也就沒有“非請示性公文”。

“請示性公文”正式作為現(xiàn)代公文處理術語出自《國務院辦公廳關于實施〈國家行政機關公文處理辦法〉涉及的幾個具體問題的處理意見》（國辦函〔2001〕1號）（以下簡稱《處理意見》）：“‘意見……作為上行文，應按請示性公文的程序和要求辦理。”

其實，在《處理意見》公布之前就曾有人提出過這一概念，如：“辦理請示性公文是黨委辦公室的一項重要工作，……怎樣才能辦理好請示性公文？”[1]但從下文看，實際上指的就是“請示”這一文種，即“請示性公文”=“請示”。至于文中提到的“對在情況報告中夾帶請示事項的來文，為了不誤事，也可先按請示件來辦，但應同時告來文單位就有關事項另外再專門報送請示”[2]則恰好說明，“情況報告中夾帶請示事項的來文”是不規(guī)范的公文，當然不應給予其合法名稱曰“請示性公文”。另一方面，從概念上看，該文混用了“請示件”與“請示性公文”這兩個不同概念。

《中國共產(chǎn)黨機關公文處理條例》（1996年5月3日，以下簡稱原《條例》）第十四條規(guī)定：“向上級機關請示問題，應當一文一事，不應當在非請示公文中夾帶請示事項。”“非請示公文”指的是“請示”文種之外的公文，與“非請示性公文”一字之差，所指大不相同，因此，“非請示公文”≠“非請示性公文”。

那么，究竟什么是“非請示性公文”？

“請示”有普通名詞與公文處理術語之分。《現(xiàn)代漢語詞典》（商務印書館）2012年6月第6版、2016年9月第7版均解釋為：“ （向上級）請求指示：這件事須～上級后才能決定。”《現(xiàn)代漢語規(guī)范詞典》（外語教學與研究出版社）2004年1月第1版、2010年3月第2版、2014年6月第3版均解釋為：“① 請求上級指示 不能未經(jīng)～，擅自作主。② 請求上級給予指示的書面報告。”比《現(xiàn)代漢語詞典》多了個名詞義項；《辭海》（上海辭書出版社，2010年8月第1版）解釋為：“請求指示。多指向上級。如請示報告；請示上級。東軒主人《述異記·周土地》：‘周晝寢，夢車馬輿從吏兵來謁，稱本境土地祠迎候新官，并請示到任日期。”作為公文處理術語，新《條例》規(guī)定為：“請示。適用于向上級機關請求指示、批準事項。”僅比國務院《國家行政機關公文處理辦法》（2001年1月1日起施行，以下簡稱原《辦法》）的相應規(guī)定多加“事項”二字，基本內(nèi)容相同。相比之下，作為公文處理術語要嚴格得多，確定“請示”為一個法定公文文種而不是一般的事務性文書，限定其主送機關為“上級機關”而不是上級領導個人，事項為“請求指示、批準”，理論上要求上級機關答復，體現(xiàn)出術語專門性、單義性、穩(wěn)定性等特點。那么，“請示性公文”中的“請示”究竟是普通用語意義上的，還是公文處理術語意義上的呢？從有關表述上無法得出結(jié)論，同時至今也未見相關解釋，可知“請示性公文”的內(nèi)涵是很模糊的。

再從外延上看：

一、如果“請示”是公文處理術語意義上的，那么從邏輯上推理，“請示性公文”一定是上行文，不可能是下行文或平行文，而屬于上行文的只有“請示”“報告”以及上行的“意見”三種。“請示”就是“請示”本身，不應稱為“請示性公文”，因為當我們說甲具有乙事物性質(zhì)即意味著乙不屬于乙性事物，而是乙本身。所以“請示”，新《條例》規(guī)定：“報告。適用于向上級機關匯報工作，反映情況，回復上級機關的詢問。”又特別規(guī)定，“不得在報告等非請示性公文中夾帶請示事項。”“請示”與“報告”在事前與事后、請求與陳述、要求答復和不要求答復等方面區(qū)別非常明顯、嚴格，國務院辦公廳《國家行政機關公文處理辦法》（1994年1月1日起施行）第四章第十九條規(guī)定：“‘報告中不得夾帶請示事項。”國務院《國家行政機關公文處理辦法》（2001年1月1日起施行）沿用之。可見報告不含“請示”性質(zhì)。剩下的只有上行“意見”一個了。

新《條例》規(guī)定：“意見。適用于對重要問題提出見解和處理辦法。”與原《辦法》規(guī)定完全相同，與原《條例》僅“適用于”與“用于”字面上的一字之差。從對“意見”適用范圍的規(guī)定上，并不能看出其“請示性”來，只是由于現(xiàn)行公文中存在請求“批轉(zhuǎn)”的“意見”，這些“意見”往往帶有“如無不妥，請批轉(zhuǎn)各地執(zhí)行”之類的尾語的緣故，這是其一。其二是上行文“意見”除上文所提（《處理意見》）“‘意見……作為上行文，應按請示性公文的程序和要求辦理”外，還較詳細地要求：“所提意見如涉及其他部門職權范圍內(nèi)的事項，主辦部門應當主動與有關部門協(xié)商，取得一致意見后方可行文；如有分歧，主辦部門的主要負責人應當出面協(xié)調(diào)，仍不能取得一致時，主辦部門可以列明各方理據(jù)，提出建設性意見，并與有關部門會簽后報請上級機關決定。上級機關應當對下級機關報送的‘意見作出處理或給予答復。”上級機關要么“作出處理”，要么“給予答復”，前者與“請示”或“請示性”無多大關系，正是基于后者，所以有“按請示性公文的程序和要求辦理”之說，因為除“請示”外，其他上行文均沒有“給予答復”的要求，加之“報請上級機關決定”字樣，所以認為“意見”是“請示性公文”。

“性”作為詞語后綴，“表示事物的某種性質(zhì)或性能。”[3]“X性公文”是具有“X”某種性質(zhì)公文的類聚，數(shù)量上需要兩個以上。上行“意見”具有請示性質(zhì)，但一個文種并不能形成“請示性公文”這個類概念，增加了理解的負擔（“非請示性公文”更進一步地加重了理解的負擔）。

二、如果“請示”是普通意義上的，則還應當討論“議案”和“函”。“議案”并非嚴格意義上的上行文，因為“議案”“適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會提請審議事項”。“同級”就說明是平行文，但由于“人民代表大會或者人民代表大會常務委員會”是權力機關，所以作為被權力機關賦予行政權力的“人民政府”有時有必要向權力機關“提請審議事項”。“提請”即“提出并請求”（《現(xiàn)代漢語詞典》第7版），因此，它帶有“請求”性；另一個是“函”，因為它“適用于不相隸屬機關之間商洽工作、詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項”。“請求批準和答復審批事項”明明白白地點出了“函”的“請求”性質(zhì)。“函”的主送機關與發(fā)文機關之間存在三種關系：一是主送機關比發(fā)文機關級別高，二是主送機關與發(fā)文機關同級，三是主送機關比發(fā)文機關級別低，但無論如何都是不相隸屬的。所有的辭書均指明“請示”是“向上級”而發(fā)，“請求批準和答復審批事項”的“函”不是“向上級”，不相隸屬的主送機關即使比發(fā)文機關級別高也不是“上級”。“議案”的“同級”規(guī)定也決定了它即使帶有“請求”性也不是“請示性公文”。

綜上可知，“請示”文種本身不宜稱“請示性公文”，“請示性公文”以“請示”為參照，即“請示”在先，“請示性公文”在后。任意一個“X性”都不是“X”本身，都只是具備了“X”的某方面性質(zhì)而不是全部，具備“X”全部性質(zhì)的只能是“X”本身。能夠稱得上“請示性公文”的只有上行的“意見”一種，而一個文種構不成“請示性公文”這個類概念。既然“請示性公文”的概念無法成立，那么“非請示性公文”也便名存實亡。“非請示性公文”存在概念不清、指代不明的邏輯問題，建議修改為“非請求性公文”（“請求”當然只能是普通用語意義上的），其外延包括“請示”、上行“意見”、請批“函”、“議案”四個公文文種。據(jù)此，新《條例》的“請示應當一文一事，不得在報告等非請示性公文中夾帶請示事項。”可修改為：“請示應當一文一事，不得在報告等非請求性公文中夾帶請求事項。”這樣，語意明確，邏輯嚴密，便于操作，有利于達到黨政機關公文處理“科學化”的要求。

*注：本文系江蘇高校優(yōu)勢學科建設工程資助項目成果（PAPD）；“十三五”江蘇省重點建設學科建設工程資助項目成果；江蘇高校品牌專業(yè)建設工程資助項目成果（TAPP）。

參考文獻：

[1][2]林耀明.怎樣辦好請示性公文[J].秘書工作，1998（1）：19.

[3]呂叔湘.現(xiàn)代漢語八百詞（增訂本）[Z].商務印書館，1999：586.

（作者單位：江蘇警官學院基礎課教研部；江蘇警官學院警察文化研究中心 來稿日期：2017-10-19）