新形勢下對國企集團管控的思考

張曉軍|文

近年來，隨著國企改革的不斷深化，集團管控取得明顯成效，但也不同程度存在功能定位不準，缺位、錯位和越位等矛盾和問題。在中國特色社會主義新時代，國企必須在全面深化改革中，加快構建以管資本為特征的集團管控。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。這為新時代全面深化國有企業(yè)改革提供了思想遵循和理論引領。2017年4月，國務院明確以管資本為主推進職能轉變是當前國有企業(yè)改革的主旋律。適應新形勢，構建國有企業(yè)“管資本”定位下的集團總部管控體系顯得十分緊迫。

集團管控的功能定位和作用

我國企業(yè)集團管控是隨著我國社會主義建設、改革開放的探索實踐逐步發(fā)展形成的，具有鮮明的時代特色。

1.我國企業(yè)集團管控的演變及特點

（1）計劃經(jīng)濟時期的行政化管理。新中國成立到改革開放之初，我國企業(yè)領導體制主要經(jīng)歷了工廠管委會和職代會制度、廠長負責制、黨委領導下的廠長負責制，與計劃經(jīng)濟模式相適應。由于當時國家處于國民經(jīng)濟恢復時期，需要通過政府直接管理才能實現(xiàn)有限資源的配置。這一時期，國企都是行政附屬物，不具備集團化的經(jīng)濟條件。

（2）改革開放三十年的集團管控。改革開放后，國有企業(yè)領導體制主要經(jīng)歷了廠長負責制、廠長經(jīng)理負責制、現(xiàn)代企業(yè)制度三個階段。這一時期，放權讓利、承包經(jīng)營、自負盈虧等措施，全面釋放經(jīng)濟活力，企業(yè)數(shù)量急劇增長、企業(yè)層級相應增多、企業(yè)規(guī)模迅速擴大，以母子公司為主體結構的企業(yè)法人聯(lián)合體成為普遍，國企呈現(xiàn)集團化發(fā)展態(tài)勢。

（3）新時代進入跨國集團管控。經(jīng)過四十年的改革開放，國有企業(yè)實現(xiàn)由單一企業(yè)和行政性公司向大企業(yè)、大集團體制轉變，形成了一批國際競爭力較強的大型企業(yè)集團。適應新時代國企做強做優(yōu)做大的發(fā)展目標，國企集團管控也朝著中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度轉變，重點將黨的領導和黨的建設融入公司法人治理結構，由資產(chǎn)管理向資本管理轉變。

縱觀新中國成立以來企業(yè)組織形態(tài)的演變，我國企業(yè)集團管控表現(xiàn)出以下幾個主要特點：

一是定位明確。集團總部的功能定位是價值創(chuàng)造和管理。

不論計劃經(jīng)濟時代的行政管理，還是改革開放以來由行政管控到公司治理的轉變，以及新時代國企向跨國公司發(fā)展，管控方式如何變換，其功能定位始終是價值創(chuàng)造和管理。

二是管控高效。集團作為企業(yè)中樞，管控高效是集團的基本要求，反之，低質低效的集團管控，必將導致企業(yè)萎縮或者在市場競爭中被淘汰出局。如集團集中資金管控，對大宗原輔材料集中采購等，消除沉淀資金，把資金用于刀刃上。

三是作用突出。集團管控的作用，主要是把方向、管大局、管監(jiān)督，發(fā)揮掌舵者的作用，一般通過戰(zhàn)略引領、方向指引、大局掌控，使企業(yè)集團朝著既定的方向發(fā)展。如集團集中投資管理，減少重復投資，有利于提高投資回報，確保戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。

四是改革發(fā)力。改革是國企健康發(fā)展的必然，集團管控也要適應國企改革相應調整。從20世紀90年代起，國家引導企業(yè)向集團化方向發(fā)展，開展國企戰(zhàn)略性重組，抓大放小，改革重組，形成一大批中央和地方國企大型集團。黨的十九大以來，又以建設具有全球競爭力的世界一流企業(yè)為目標，推動國企做強做優(yōu)做大。

2.我國企業(yè)集團管控的功能及作用

近年來，隨著企業(yè)集團改革的不斷深化，集團管控功能及作用更加突出。

（1）戰(zhàn)略管理功能作用明顯。集團總部的中樞地位，決定了把方向、管大局是其首要功能。集團總部作為戰(zhàn)略的形成和實施主體，在內(nèi)部發(fā)揮戰(zhàn)略引領和導向作用，避免業(yè)務單元自行實施所帶來的風險。如中國遠洋按照構建國有投資公司的組織模式及產(chǎn)業(yè)管控體系，將總部職能確定為“定戰(zhàn)略、調資源、抓考核、防風險”，突出發(fā)揮戰(zhàn)略決策作用。

（2）評價和監(jiān)控功能突出。集團總部的評價、考核制度，以及風險管理與監(jiān)督檢查職能，是總部對系統(tǒng)企業(yè)管理者角色的體現(xiàn)，通過考核評價和激勵機制，加強對授權的監(jiān)督推動戰(zhàn)略決策和資源配置等功能落地，實現(xiàn)對各業(yè)務板塊、子公司及重點項目的跟蹤、評價及退出決策；通過整合審計、紀檢、財務、董監(jiān)事監(jiān)督力量，實現(xiàn)風險監(jiān)督管理系統(tǒng)化、制度化。如國家電投等將評價、監(jiān)督、風險管理作為總部基本功能，突出防范風險的作用。

（3）服務協(xié)調功能增強。集團總部具有統(tǒng)一的品牌和系統(tǒng)調控能力，在與政府以及金融機構對接中，發(fā)揮談判優(yōu)勢和協(xié)調能力，為業(yè)務單元的發(fā)展提供政策及金融方面的支持；對企業(yè)內(nèi)部資源統(tǒng)籌配置，統(tǒng)一營銷渠道、統(tǒng)一戰(zhàn)略形象、統(tǒng)一內(nèi)部市場等，使各業(yè)務單元無需投入而直接采用。如國開投推動共享服務，設立培訓與保障中心，統(tǒng)籌后勤服務等保障工作，實現(xiàn)管服結合。

不同類型管控模式比較分析

目前，我國國有企業(yè)集團大致采用戰(zhàn)略管控型、財務管控型、運營管控型等模式。

（1）戰(zhàn)略管控型。集團總部作為戰(zhàn)略決策和投資中心，具有資本增值和產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙重目標，追求集團總體戰(zhàn)略控制和協(xié)同效應培育的主要功能。作為集團總部首先強化對外部市場分析和研究能力，統(tǒng)籌制定集團總體戰(zhàn)略，指導二級平臺制定業(yè)務戰(zhàn)略及經(jīng)營目標，并跟蹤戰(zhàn)略落地情況，及時調整戰(zhàn)略，實現(xiàn)戰(zhàn)略閉環(huán)管理。

（2）財務管控型。集團作為投資決策中心，以追求投資回報、資本增值為目標，具有投資、產(chǎn)權管理和財務監(jiān)控等基本功能。集團對下屬子公司的管理控制主要通過財務手段來實現(xiàn)。突出“管資本”的功能定位，加強專業(yè)化的資本運作能力，通過資本平臺搭建、股權投資、多元化融資、資產(chǎn)證券化等手段，實現(xiàn)國有資本的優(yōu)化配置和保值增值。

（3）運營管控型。集團總部作為經(jīng)營決策和生產(chǎn)管理指揮中心，具有資本增值和主導產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品市場占有率的雙重目標，追求對企業(yè)資源的集中控制和管理，企業(yè)經(jīng)營活動的統(tǒng)一和優(yōu)化。通過母公司的業(yè)務管理部門對控股子公司的日常運營進行直接管理，特別強調集團經(jīng)營行為的統(tǒng)一、整體協(xié)調成長和對行業(yè)成功因素的集中控制與管理。

三種模式各有優(yōu)缺。現(xiàn)實中，企業(yè)集團管控往往是以一種模式為主導的多種模式的綜合。如上海寶鋼集團除了對鋼鐵生產(chǎn)業(yè)務采取經(jīng)營管控型模式外，集團總部對金融、貿(mào)易等業(yè)務采取戰(zhàn)略管控型模式。再如，中鋁集團堅持集團戰(zhàn)略管控、板塊運營管理、實體企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的管控模式，不斷做實板塊，強化板塊專業(yè)化運營管理職責，但在扭虧脫困轉型升級的特殊時期，更多地采用運營管控模式。可見，企業(yè)集團管控模式并非一成不變，而是隨著集團轉型或內(nèi)外部條件變化而動態(tài)調整。

新形勢下集團管控的改革取向

盡管集團管控取得明顯成效，但也不同程度地存在功能定位不準，缺位、錯位和越位現(xiàn)象突出，集團管的過多、過細、過死等矛盾問題。國有企業(yè)集團要在全面深化改革中加以解決，構建以管資本為特征的集團管控。

一是探索構建總部“管資本”與二級平臺“管資產(chǎn)”的管控格局，形成總部—二級平臺—三級子公司的三級架構。總部作為資本層，突出資本投資和資本管理，以股權關系為管理紐帶對二級平臺進行投資和資本管理，行使所有者的職責；二級平臺以業(yè)務板塊劃分，作為專業(yè)業(yè)務管理平臺負責業(yè)務推進；三級子公司則為具體的經(jīng)營實體單位。具體的管理線條，集團一般采用逐層管控模式，總部僅對二級平臺實行管控，不直接管至三級子公司。

二是加強集團總部體現(xiàn)戰(zhàn)略價值的管理職能。隨著集團總部“管資本”新定位的逐步明確，總部應充分轉變職能，承擔“管資本”重要使命：著眼于具有戰(zhàn)略價值的產(chǎn)業(yè)投資管理職能，加快剝離工作量較大的行政性、事務性工作，對工作內(nèi)容存在協(xié)同的內(nèi)容進行整合，提升總部的專業(yè)化管理能力。改革現(xiàn)行管理架構，產(chǎn)業(yè)運營職能下沉至所出資企業(yè)，精簡總部機構，形成“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的架構。

三是探索法人治理的董監(jiān)事隊伍建設。要加強集團總部規(guī)范董事會建設，同步推進集團公司由二級企業(yè)的“上級單位”向其出資人的角色轉換，搭建逐級授權的三級法人治理結構，明確授權事項在企業(yè)內(nèi)部的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制，落實相應責任。落實黨組織在法人治理結構中的關鍵作用和法定地位，明確黨組織前置審議程序，發(fā)揮核心作用。構建涵蓋審計、內(nèi)控、合規(guī)、全面風險管理、紀檢監(jiān)察、安環(huán)、所屬企業(yè)監(jiān)事管理、黨群巡視組等多項職能的監(jiān)督體系，做到權力“放得下，管得住”。