論述行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的地位和作用

張菊

【摘 要】在一個依法治國的大型法律體系中，法治是核心、困難點、也是重點。在守法規(guī)則的過程中，行政管理地位的變化使其在實施中發(fā)揮了重要作用。依法有效行政，依法有效的行政領(lǐng)導(dǎo)，也是行政領(lǐng)導(dǎo)民主化和法律制度化的具體體現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】行政領(lǐng)導(dǎo)；依法行政；行政管理；地位作用

一、行政管理領(lǐng)導(dǎo)概述

行政管理領(lǐng)導(dǎo)的界定有兩種：

（一）從行政法對象的角度理解

也就是說，行政行為所指的或者說的是行政管理領(lǐng)導(dǎo)，有的學(xué)者稱之為“實施行政行為”，所以不少人將行政行為的實施人，且具有一定職務(wù)的人員稱為行政領(lǐng)導(dǎo)這在行政法的制定中更為明顯。

（二）從行政法律關(guān)系的角度理解行政領(lǐng)導(dǎo)者

在過去的很長一段時間里，對行政領(lǐng)導(dǎo)在中國行政管理法中的地位和作用的理解僅限于“行政法是管理法”的范圍，這些制度層面的現(xiàn)象被抽象理解，我國行政管理法專注于法律理論。另一方面，我們認為行政管理主體與行政管理機關(guān)之間的對應(yīng)關(guān)系是管理與管理之間的關(guān)系，行政法律關(guān)系的內(nèi)容是行使行政管理權(quán)的行政主體的內(nèi)容和行使職權(quán)的行政官員的內(nèi)容。

也就是說，在行政法律關(guān)系的雙方中，行政主體是一方，相互權(quán)利和義務(wù)的對方是行政領(lǐng)導(dǎo)者。還有一些學(xué)習(xí)者從管理和管理關(guān)系的角度直接理解行政領(lǐng)導(dǎo)。也就是說，在行政管理活動中，行政機關(guān)是管理者，而作為管理者的對方是行政管理對象。在這里，本文從第二個含義的角度支持這樣的定義：所謂行政領(lǐng)導(dǎo)是指參與行政法律關(guān)系，享有行政主體權(quán)利和義務(wù)的公民，法人或者其他組織。

二、正確認識行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的地位和作用的意義

作為行政法律關(guān)系的一方，行政管理領(lǐng)導(dǎo)是有條件的存在和不可分割的矛盾的一種形式。雖然依法行政主要是行政主體的要求，但它包含了如何正確處理行政主體與行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的重大問題。傳統(tǒng)的依法行政觀念已無法適應(yīng)時代的發(fā)展。在當(dāng)代行政法中，行政相對人通過各種渠道和形式參與國家行政，是監(jiān)督和幫助行政主體依法行政的重要群眾力量。在依法行政的背景下，認識行政相對人的地位和作用具有重要意義。首先，行政主體在行政立法活動過程中關(guān)注行政相對人的作用是有益的。根據(jù)需要，妥善處理行政相對人的個人利益與公共利益，權(quán)利和義務(wù)之間的關(guān)系，使行政立法的內(nèi)容科學(xué)合理。鼓勵行政相對人遵守法律規(guī)范的規(guī)范。其次，有利于行政領(lǐng)導(dǎo)改變行政管理理念，提高行政服務(wù)意識，更新和完善行政管理方法和手段，加強與行政管理對象的合作，調(diào)動行政相對人的積極性，順利實現(xiàn)行政管理目標(biāo)。最后，有利于提高行政相對人的法律意識，充分發(fā)揮其對行政主體的群眾限制和監(jiān)督，從而完善非法行政行為監(jiān)督制度。

三、行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的地位和具體作用

所謂行政領(lǐng)導(dǎo)，是指依據(jù)某些法律事件或行為對行政主體構(gòu)成利益的公民，法人和其他組織，依照行政法規(guī)獲得行政管理關(guān)系的資格。行政管理機關(guān)主要有兩個主體：行政機關(guān)本身和行政機關(guān)分支。其中，行政機關(guān)本身在依法行政中的決定性作用是不言而喻的。它以行政公眾的行政理念，法律素質(zhì)，明確的法律責(zé)任和科學(xué)的內(nèi)部運作方式為依據(jù)，實現(xiàn)依法行政管理。但是，僅依靠行政機關(guān)的努力和意識，只是保障依法行政的一個方面。行政管理領(lǐng)導(dǎo)作為行政活動的參與者，在法治方面占有重要地位。隨著民主和法制的進步，行政領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)代法律和政治中的法律地位發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變[1]。如何進一步完善我國行政法律制度，進一步提高行政領(lǐng)導(dǎo)的法律地位，逐步推進我國行政法治進程，應(yīng)該是一個值得考慮的問題。

（一）行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的地位

在對我國傳統(tǒng)行政法的理解中，行政管理領(lǐng)導(dǎo)被定位為行政管理的實施者，即行政主體在行政法律關(guān)系中管理的對方。在當(dāng)代中國法治行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的背景下，從權(quán)力與義務(wù)關(guān)系的角度基本理解行政管理領(lǐng)導(dǎo)，即行政主體的重點不是行政主體意義上的相領(lǐng)導(dǎo)者。行政領(lǐng)導(dǎo)是指行政主體在行政法的權(quán)利和義務(wù)意義上具有權(quán)利和義務(wù)。從行政領(lǐng)導(dǎo)到權(quán)力親屬的這種轉(zhuǎn)變，從根本上改變了行政管理的本義，深刻地說明了行政法的重大變化。在依法行政中，行政領(lǐng)導(dǎo)的地位變化可以從新的行政法律關(guān)系中實現(xiàn)：

1.行政主體與行政主體之間的宏觀調(diào)控關(guān)系

這是市場經(jīng)濟體制建立后形成的一種新型關(guān)系。政府與這里形成的市場實體之間的關(guān)系不再是一種簡單的指揮和服從方式。市場主體有自己的經(jīng)濟行為和選擇自由。他們通過最大化利益來追求自己的行為。在這個過程中，他們往往必須處于接受政府經(jīng)濟信息和其他幫助的接收者的位置。

2.行政主體與行政管理領(lǐng)導(dǎo)的直接服務(wù)關(guān)系

這是基于行政主體與行政領(lǐng)導(dǎo)者之間享受服務(wù)和提供服務(wù)，享受保護和保護，獲得福利和提供福利的關(guān)系。服務(wù)關(guān)系主要反映在行政支持，行政協(xié)助和行政保護等行政活動中。

3.行政主體與行政主體的合作關(guān)系

這是行政主體與行政管理領(lǐng)導(dǎo)之間新的雙向?qū)?yīng)。它基于雙方權(quán)利和義務(wù)的平衡，并通過雙方的平等協(xié)商來實現(xiàn)一定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。這種合作形式是參與行政決策，制定合理化建議，談判和建立行政等同的典型形式。從上述多元化行政法律關(guān)系的簡要概述可以看出，在行政活動產(chǎn)生的行政法律關(guān)系中，行政管理領(lǐng)導(dǎo)作為行政主體的權(quán)利和義務(wù)的另一種法律和主體，基本上形成了自己的地位[2]。這意味著過去嚴(yán)重扭曲的管理者和管理者之間的單一法律關(guān)系已經(jīng)被兩個法律主體之間多元化的法律關(guān)系所取代，形成了一種平等的權(quán)力平衡狀態(tài)。

（二）行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的具體作用

由于現(xiàn)代行政法擴大了行政管理領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利，它提高了行政管理領(lǐng)導(dǎo)的法律地位，使其對行政主體產(chǎn)生積極的干預(yù)作用，即個人權(quán)利對行政權(quán)力的直接有效影響。行政管理領(lǐng)導(dǎo)在法治方面的作用主要體現(xiàn)在：

1.行政領(lǐng)導(dǎo)是行政主體依法行政的重要制約力量

作為行政領(lǐng)導(dǎo)者，受行政主體行政活動影響的自身利益的人，要求依法積極領(lǐng)導(dǎo)行政機關(guān)。為了保護自己的合法權(quán)益，他們將不可避免地在不同程度上施加壓力。

2.行政領(lǐng)導(dǎo)者是行政主體依法行政的必要合作力量

公民的權(quán)利不僅要與非法行使的行政權(quán)力抗?fàn)帲夜駲?quán)利也可以滲透到行政權(quán)力的過程中，形成合法行政權(quán)力形式的保障和幫助機制，或者有效運作是十分有效的方法。在法律條件下，從行政法的角度來看，這對于有效實現(xiàn)依法行政具有更為重要的內(nèi)在意義。

3.行政領(lǐng)導(dǎo)者對行政權(quán)力的幫助

行政領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)利和行政權(quán)力并非完全相反或完全不相容。其中許多權(quán)利對行政權(quán)力有重要幫助。這種援助可以改善和發(fā)展國家行政權(quán)力。

四、明確行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中法定地位的有效途徑

（一）強化行政參與，完善政治職能

學(xué)者們普遍認為，參與是民主政治的基石和自由裁量權(quán)的工具，理性協(xié)商是民主管理的中心。參與者只有行政表達權(quán)，充分表達自己的利益，平等地與行政機關(guān)溝通和交流，努力吸收行政領(lǐng)導(dǎo)的意志，明確行政領(lǐng)導(dǎo)活動的意圖和目的，有效地執(zhí)行行政領(lǐng)導(dǎo)的。地方監(jiān)督有助于民主管理的建立，使行政法律關(guān)系真正成為一種平等的關(guān)系，使相關(guān)人員能夠被行政機關(guān)尊重他們的參與權(quán)，從而確保對方的相對地位。行政法律關(guān)系不會丟失。公眾參與公共行政的廣度和深度反映了公共行政的民主化程度和有效性，也是民主發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)。公民的有效參與對改善政府職能具有重要意義。它可以提高政府的公信力，形成民主寬松的環(huán)境，填補公共產(chǎn)品供給的空白，提高公共服務(wù)質(zhì)量，從而提高政府管理的合法性和有效性。

（二）實施服務(wù)承諾制度，建立群眾信任感

行政服務(wù)承諾系統(tǒng)是一個保證行政服務(wù)的開放性，民主化和有效性的系統(tǒng)。自20世紀(jì)90年代以來，西方許多國家開展了以重塑服務(wù)型政府為中心的“政府再造”運動。服務(wù)型政府的核心是將政府從原來的控制者角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)提供者角色。在塑造服務(wù)型政府的過程中，各國在實施服務(wù)承諾體系方面邁出了重要的一步。行政服務(wù)承諾制度的實施有助于確保政府為公眾提供良好的服務(wù)。良好的服務(wù)是社會的粘合劑，可以促進政府與公民的和諧，增強政府與公眾對政府的親和力。信任感讓行政機構(gòu)與公民之間形成良性互動關(guān)系。為了履行行政服務(wù)承諾，有必要建立相應(yīng)的制度保障。

1.建立方便有效的投訴制度

為了保護參與者的權(quán)益，應(yīng)在行政管理體制內(nèi)建立便捷有效的投訴機制，為公民提供暢通的投訴渠道，便捷的驗收程序，對公民的投訴，調(diào)查和處理以及公民投訴，政府還應(yīng)建立一種機制，鼓勵公民投訴和保護投訴人，以防止報復(fù)。建立公共判斷制度。公共行政是服務(wù)的接受者，無論是經(jīng)驗者，行政服務(wù)質(zhì)量，服務(wù)質(zhì)量水平，對職位的服務(wù)都應(yīng)由公眾審查，而不是由服務(wù)提供者宣布。對市政服務(wù)活動的公開審查，包括對兩項服務(wù)的審查，但也包括對公共過程的評估，但也包括對服務(wù)結(jié)果的評估[3]。政府應(yīng)向公眾披露公眾審查的結(jié)果，作為改善服務(wù)，獎勵和懲罰行政機制及其工作人員的基礎(chǔ)。

2.實施行政復(fù)議和訴訟監(jiān)督

雖然服務(wù)承諾不是行政機關(guān)的法定義務(wù)，但一旦行政機關(guān)宣傳法律，服務(wù)承諾具有法律效力，對行政機關(guān)具有約束力，形成行政機關(guān)與反對者之間的權(quán)利和義務(wù)。人、行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照其承諾履行相應(yīng)的義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，如承諾和未履行承諾，造成損害參與者的合法權(quán)益，依據(jù)信托保護原則，行政機關(guān)應(yīng)承擔(dān)違反承諾的責(zé)任。公民，法人和其他社會組織可以向復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議或者向復(fù)議機關(guān)提起行政訴訟，理由是行政機關(guān)未履行職責(zé)，以維護其合法權(quán)益。義務(wù)設(shè)定行政機關(guān)履行義務(wù)不可能或者無意義的，應(yīng)當(dāng)由對方請求，責(zé)令行政機關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。作為行政法律關(guān)系的一方，行政領(lǐng)導(dǎo)是行政主體在有條件存在和矛盾的不可分割的統(tǒng)一。雖然行政領(lǐng)導(dǎo)主要是對行政機構(gòu)的要求，但它包含了如何正確處理執(zhí)行機構(gòu)與行政相對人之間關(guān)系的重大問題。法律正確理解行政領(lǐng)導(dǎo)者的地位和作用具有重要意義。

五、總結(jié)

隨著民主法制的推進，行政領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)代法律政治中的法律地位發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。這進一步完善了我國行政法律制度，進一步提高了行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中應(yīng)用的法律地位，逐步推進了中國行政法治進程，進一步加強了行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的作用與影響。

【參考文獻】

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