從權(quán)力行政到服務(wù)行政管理的探討

卞亞紅

【摘 要】中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，各級(jí)政官對(duì)行政的熟悉，從權(quán)力行政、人情行政、經(jīng)驗(yàn)行政、多層行政、管理行政和身份行政為基本特點(diǎn)的傳統(tǒng)權(quán)力行政模式開(kāi)始。政府開(kāi)始探索適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新公共行政模型。中國(guó)政府在變革時(shí)期公共行政的模范式正在發(fā)展中，為了適應(yīng)變革，用權(quán)力機(jī)構(gòu)服務(wù)混合行政模式，作為其轉(zhuǎn)移模式。

【關(guān)鍵詞】公共行政；權(quán)力行政；服務(wù)行政

一、傳統(tǒng)公共行政模式的發(fā)展

（一）傳統(tǒng)公共行政模式

傳統(tǒng)公共行政模型，在現(xiàn)代環(huán)境下工作的有效性降低，政府開(kāi)始關(guān)注將來(lái)的政府模式。分析了4種模式，闡述了各模式從組織結(jié)構(gòu)、人事管理、政策制定和公共利益等方面對(duì)政府管理的影響。

1.市場(chǎng)模式

核心論點(diǎn)是政府重視市場(chǎng)價(jià)值，運(yùn)用企業(yè)管理技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)的公共行政進(jìn)行改革。其理論基礎(chǔ)是：公共選擇理論、一般管理理論及其聯(lián)盟新公共管理理論。市場(chǎng)模式主要提倡公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的重組、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)、公務(wù)員的立功工資制度、政策制定的基礎(chǔ)和以低成本提供公共服務(wù)。

2.參與模式

所謂中心的論點(diǎn)是，政府在其管理過(guò)程中向下級(jí)官員提供更大的自律權(quán)，使公共行政的服務(wù)對(duì)象參加部分管理過(guò)程。其理論基礎(chǔ)是：行為科學(xué)，更高的水平“理性民主分析”理論參與模式主張對(duì)基本層的官僚和服務(wù)對(duì)象給予更大的參與權(quán)，在管理過(guò)程中包括社會(huì)利益，通過(guò)自下而上的管理決定過(guò)程和公務(wù)員和公民的直接對(duì)話機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共利益[1]。

3.靈活模式

靈活的模型瞄準(zhǔn)了政府機(jī)構(gòu)的常設(shè)性和文官的終結(jié)。我們認(rèn)為，臨時(shí)機(jī)制和臨時(shí)員工可以降低政府的財(cái)務(wù)壓力，并使政府具有靈活性。其理論基礎(chǔ)是：新公共管理學(xué)、勞動(dòng)力市場(chǎng)的理論。靈活模式主張?jiān)谡畠?nèi)部執(zhí)行新的非常靈活的組織結(jié)構(gòu)，并根據(jù)公共服務(wù)的數(shù)量來(lái)確定員工人數(shù)和組織數(shù)量。主張通過(guò)制定高層公務(wù)員制度來(lái)影響政策和削減政府支出，實(shí)現(xiàn)公共利益。

4.非管制模式

指向非監(jiān)管模式的指針是政治家對(duì)公共行政的限制和監(jiān)管。我們認(rèn)為，取消限制，解放活力，提高政府服務(wù)效率。它的理論基礎(chǔ)是：行為科學(xué)。非監(jiān)管的運(yùn)作模式是，政府利用自己的技能和資源來(lái)實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，并支持官僚機(jī)構(gòu)的高層決策人員對(duì)整個(gè)組織的行動(dòng)采取行動(dòng)。通過(guò)賦予官僚機(jī)構(gòu)更多的決策權(quán)和公共利益，少數(shù)政府機(jī)構(gòu)提出了要求。

（二）傳統(tǒng)公共行政模式的缺點(diǎn)

等級(jí)結(jié)構(gòu)和規(guī)則制度是傳統(tǒng)政府的管理模式，傳統(tǒng)的生活條件管理模式已經(jīng)過(guò)時(shí)。市場(chǎng)是驗(yàn)證落后的標(biāo)準(zhǔn)之一，也是政府行政的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，原因是公共領(lǐng)域的權(quán)力繼續(xù)擴(kuò)散。公共機(jī)構(gòu)的官僚主義和公務(wù)員職業(yè)生涯的結(jié)束，對(duì)公共機(jī)構(gòu)在現(xiàn)代環(huán)境中的官僚主義產(chǎn)生了挑戰(zhàn)。在本報(bào)告所述期間，常設(shè)機(jī)構(gòu)是機(jī)構(gòu)管理的過(guò)程。專業(yè)文職人員完全遵守議會(huì)秘書(shū)意愿的原則，這其實(shí)并不那么重要。這是因?yàn)檎賳T的創(chuàng)業(yè)精神和自主性提高了政府的生產(chǎn)力和效力。

二、傳統(tǒng)的權(quán)力行政模式分析

（一）命令行政

中國(guó)公安行政依賴于以精密級(jí)體系和完善的行政權(quán)力體系的組合運(yùn)行。制定和實(shí)施公共政策，完全取決于權(quán)力的運(yùn)營(yíng)。政府是整個(gè)社會(huì)的中心，在整個(gè)社會(huì)的權(quán)力中被包圍著。政府機(jī)械乃至整個(gè)社會(huì)的正常駕駛依賴于自己的行政命令。經(jīng)過(guò)多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，企業(yè)逐漸成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)力主體，隨著改革的深化，社會(huì)其他領(lǐng)域的權(quán)力也從政府權(quán)力體系中脫離出來(lái)。行政削弱、政府權(quán)力的自動(dòng)擴(kuò)張機(jī)制和強(qiáng)大的政府“習(xí)慣權(quán)利”目前的政府管理顯示出的指令行政的基本特點(diǎn)。

（二）人情行政

我國(guó)公共行政的人情在政府的管理過(guò)程中起到了很大的作用。政府管理的第一潤(rùn)滑劑和政府管理的第二潤(rùn)滑劑。另一方面，政府管理的幾個(gè)云南行政學(xué)院的學(xué)報(bào)區(qū)制度并不健全，公務(wù)員不適用于這些領(lǐng)域的行政，另一方面，在制度健全的政府管理領(lǐng)域。公務(wù)員不能根據(jù)自己利益的驅(qū)動(dòng)和外部因素的干涉，依法進(jìn)行行政。以上要素生成了人情的行政。人情的行政降低了公共行政的理性化程度，約定達(dá)成公共利益的目標(biāo)。

（三）經(jīng)驗(yàn)行政

官僚團(tuán)隊(duì)的非技術(shù)和政府管理的非專業(yè)化決定了公共行政僅僅是有經(jīng)驗(yàn)的行政。公務(wù)員制度實(shí)施前，行政干部的準(zhǔn)入許可、晉升資格、溝通范圍不受技術(shù)能力和學(xué)歷的限制。此外，空缺職位的候選人，特別是上等和中級(jí)職位，不是由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制決定的，而是由直接委托決定的，而且職位管理沒(méi)有根據(jù)國(guó)際社會(huì)工作的性質(zhì)采用科學(xué)的分類制度。

（四）多層行政

圍繞高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成了政府集權(quán)階層體系，由此產(chǎn)生了多層行政的組織模式。政府的管理，為了達(dá)到公民和社會(huì)的組織水平，必須經(jīng)過(guò)層的行政組織的努力。即使這樣做，政府的決策也未必能夠?qū)嵭小Ｒ驗(yàn)楦鞣N基本的社會(huì)團(tuán)體承擔(dān)了部分公共行政功能。如果今天的政府龐大的多層行政組織從各種基本的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行支援，就不能有效地實(shí)行該公共行政業(yè)務(wù)。

（五）受控行政

全國(guó)政策的統(tǒng)一化，各級(jí)行政組織只能通過(guò)命令和計(jì)劃來(lái)進(jìn)行。中央政府的政策、命令、指示和決定等都是全國(guó)有效的，中央政府各部門、各級(jí)政府及地方政府各部門應(yīng)當(dāng)遵守。各級(jí)地方政府的行政命令也是如此。各級(jí)政府強(qiáng)調(diào)徹底貫徹上級(jí)政策，但不允許修改上級(jí)政策。由此形成管理行政的客觀狀態(tài)。

（六）身份行政

中國(guó)實(shí)行長(zhǎng)期身份制度，把就業(yè)人員分成三個(gè)身份：干部、工人和農(nóng)民。這種身份分類包含在政府的管理過(guò)程中。政府的人事行政是身份行政，身份等級(jí)明顯，對(duì)外身份上有優(yōu)勢(shì)地位。

三、新時(shí)代下的服務(wù)行政模式分析

（一）命令行政與承諾行政并存

指令行政是經(jīng)濟(jì)體制下的派生物，行政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的必然產(chǎn)物。在過(guò)渡期，因?yàn)橛杏?jì)劃經(jīng)濟(jì)的成分和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成分，所以政府的管理必須命令行政和公約行政的兩面。每年的煙臺(tái)政府在部分公共行政領(lǐng)域發(fā)表了協(xié)議服務(wù)行政方式得到了一定的效果。雖然是承諾行政的推廣，但令人遺憾的是，全國(guó)各地的各級(jí)政府都沒(méi)有擴(kuò)散。可以看出，行政的理念和技術(shù)不被政府和公務(wù)員所接受，行政管理著政府的管理。原因是政府根深蒂固，政府和公務(wù)員對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，命令容易執(zhí)行。這是因?yàn)樾姓秦?fù)責(zé)任的行政，政府和公職人員的責(zé)任方向是對(duì)公民和社會(huì)組織負(fù)責(zé)，在行政管理中需要新的理念和新的技術(shù)[2]。總之，行政是由政府和公務(wù)員的利益驅(qū)動(dòng)的，忘記了政府的合法性來(lái)自于公共利益的代表。承諾管理是政府市場(chǎng)價(jià)值的方向。

（二）人情行政與制度行政并存

司法是政府行政行為的合理管理，政府官員在政府中確定個(gè)人關(guān)系。極端主義是政府的劣勢(shì)。體制不足和法律的存在是管理的根源，是國(guó)家合法化進(jìn)程不可避免的結(jié)果。在改革和開(kāi)放政策的早期階段，強(qiáng)調(diào)了法治的重要性。我國(guó)擁有數(shù)千年歷史的封建社會(huì)，缺乏民主社會(huì)主義制度和社會(huì)主義制度。只有通過(guò)建立民主社會(huì)主義制度和社會(huì)主義制度才能解決這些問(wèn)題。從政府的觀點(diǎn)來(lái)看，加強(qiáng)立法意味著中國(guó)正在轉(zhuǎn)向系統(tǒng)管理。但是，客觀上，行政領(lǐng)域的法制化建設(shè)比經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的進(jìn)展快，在一些方面不能實(shí)施，例如不在中國(guó)《行政手續(xù)法》中沒(méi)有。過(guò)渡期間應(yīng)加速行政立法的步伐，成為制度行政準(zhǔn)備的前提和基礎(chǔ)。另外，政府和公務(wù)員們必須改變傳統(tǒng)的人情行政觀，落實(shí)法律行政的觀念。只有制度的行政方面才能提高公務(wù)員的理性程度，減少公務(wù)員的個(gè)人私情對(duì)政府的管理的影響。總之，行政立法的緩慢和人情行政的自動(dòng)生成機(jī)構(gòu)，決定了過(guò)渡期的政府的管理必須與人情的行政和法律的行政共存的狀況。

（三）經(jīng)驗(yàn)行政與技術(shù)行政并存

在古今中外的政官管理中，體驗(yàn)行政是不可避免的。政府的職能很簡(jiǎn)單，管理方式數(shù)十年，經(jīng)驗(yàn)的行政就足以使政府的運(yùn)轉(zhuǎn)成為維持社會(huì)發(fā)展的機(jī)構(gòu)。問(wèn)題在于，現(xiàn)代政府的職能多樣化和公共行政科技的含量的提高，僅靠經(jīng)驗(yàn)的行政是不夠的。變革時(shí)期、政府轉(zhuǎn)換功能、其管理方式急劇變化，制度行政不斷加強(qiáng)，約定公共行政國(guó)際化和科技的快速發(fā)展，要求政府的管理和公務(wù)員的行政行為的科學(xué)化。所以，需要了解科學(xué)，了解專業(yè)技術(shù)，適應(yīng)新政府的管理。

（四）多層行政與參與行政并存

多層行政是由傳統(tǒng)的行政模式的專業(yè)水平的構(gòu)造決定的，也是行政集權(quán)化的結(jié)果。各級(jí)行政部門是公務(wù)員，特別是中級(jí)和高級(jí)公務(wù)員，他們?cè)谡芾磉^(guò)程中難以參與政府管理的縱向命令的執(zhí)行工作。政策必須民主化，管理必須集中起來(lái)。傳統(tǒng)理論限制了思想，政府不能接受公民和社會(huì)組織參與治理進(jìn)程。考慮到民主的增加和所有國(guó)家的民主范圍擴(kuò)大，現(xiàn)代民主的核心是民主的直接發(fā)展、公民的參與不僅是南方省行政權(quán)力的重點(diǎn)，而且是政府改革的一個(gè)重要目標(biāo)。

（五）受控行政與自主行政并存

管理行政是指，在政府的管理過(guò)程中，部下必須嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)的命令和決定，不能隨意變更或修改上級(jí)的指示。管理行政是政府管理的統(tǒng)一化，是適用于降低行政組織活力和公務(wù)員公共利益責(zé)任的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的行政模型。為了克服這些弊病，各國(guó)政府已部分將行政權(quán)力移交行政改革，各級(jí)政府在基層和民間社會(huì)組織的行政決策中都有更多的行政自主權(quán)，同時(shí)增加其責(zé)任并建立自治行政模式。自主管理模式的一個(gè)典型特點(diǎn)是就公共問(wèn)題作出日常行政決定，從自我維持到不斷變化的程序。提高行政效率已經(jīng)得到了公民的歡迎。在制定自治政府模式的過(guò)程中，行政組織調(diào)整了金字塔結(jié)構(gòu)，使其結(jié)構(gòu)適應(yīng)新的模式。自主管理模式要求公務(wù)員提高管理能力，并承擔(dān)起高級(jí)責(zé)任。我們的長(zhǎng)期公務(wù)員制度不適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期得到發(fā)展。然而，傳統(tǒng)管理的惰性和現(xiàn)代管理的吸引力造成了對(duì)抗公共行政的存在，這就決定了管理和自治的存在。

（六）身份行政與契約行政并存

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和法制建設(shè)的進(jìn)展，必須從身份行政發(fā)展成合同行政。過(guò)渡期這樣的必然傾向是我國(guó)公共行政的身份行政和合同行政并存的局面。合同行政包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一方面與公務(wù)員簽訂政府關(guān)系的合同，消除了身份制度。這是整個(gè)社會(huì)人事管理的合同化發(fā)展傾向的一部分。另一方面，共同事務(wù)管理的契約化。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展，行政體制改革已經(jīng)啟動(dòng)，政府正在走向“小政府大社會(huì)”政府的管理范圍大幅縮小，許多公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行合同服務(wù)，即政府根據(jù)合同的形式將這些項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給中介機(jī)構(gòu)、民營(yíng)部門或有關(guān)結(jié)構(gòu)[3]。在法國(guó)被采用計(jì)劃合同通過(guò)管理一些共享事務(wù)，可以獲得更大的效果。合同行政在中國(guó)也是新的，在身份行政的環(huán)境下難以推進(jìn)合同行政，需要改變行政觀念和聯(lián)合實(shí)際國(guó)情，培養(yǎng)改革的精神。

四、總結(jié)

中國(guó)是前所未有的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)全面改革的時(shí)代，政府是這種改革的引擎和螺旋槳。在這種激烈的改革大潮中，政府也要進(jìn)行自我改革，其職能在改革中有所變化。政府功能決定公共行政模式，功能轉(zhuǎn)換必然引起行政模式的變化。

【參考文獻(xiàn)】

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