基于政策網絡下網約車的規制困境與治理應對

耿忠華

【摘 要】網約車因其巨大的便利性和科技型，收到公眾的積極響應與歡迎，迎來了市場井噴期，產生了較大的經濟社會價值，但因為對網約車的政策監管與法律制約還存在一定的缺陷，所以導致網約車行業安全隱患、管理混亂、市場壟斷等問題的出現，并且一時間難以得到有效解決。為推動我國網約車的深入發展，本文首先介紹了近年來網約車監管政策的演變和探索，在此基礎上，分析了各方利益與矛盾所在，最后提出網約車監管政策網絡的治理策略。

【關鍵詞】網約車；政策網絡；困境；治理；共享經濟

一、前言

在網絡技術和人們新消費理念的助推下，經濟發展有了新方向與新動能，作為新興產業的網約車正茁壯成長，但由此各種公共問題、治理問題的應運而生，這些問題既遏制了網約車的發展，也考驗著政府的治理能力。為幫助網約車盡快走出監管困境，實現更加穩定健康的發展，需要從政府監管、政策制定、市場自我約束等方面充分考慮到包括社會公眾、網約車企業、相關部門的利益與損失。基于政策網絡視角，能夠關注網絡的構建過程與主體的策略，對探究網約車的監管困難和治理應對具有重要的現實意義和理論意義。本文將通過政策網絡的劃分與構建，探索網約車各利益群體之間的關系與制約性，進而明確治理問題，提出治理策略。

二、網約車監管困境的演化和政策探索

（一）網約車平臺成立之初：缺乏監管

在網約車成立之初，其規模較少，使用頻度較低，還未引起較大的社會反響，再加上其是新生事物，所以政府對網約車的限制規范基本是空白。當時，只要有一輛車、一本駕照就可以加入網約車平臺，成為網約車司機，只要有移動通信工具注冊賬號就能成為網約車的乘客。成為網約車司機的門檻很低，這種情況下，吸引了不少司機注冊成為網約車司機，而且網約車平臺為了吸引網約車司機，通過更多獎勵和較高的薪酬吸引司機，一時間網約車市場進入“野蠻生長”期。同時，也通過低廉的價格吸引更多乘客注冊、乘車。網約車的快速發展，給傳統出租車行業帶來了強烈挑戰，政府部門相關政策沒有迅速到位，網約車的噴井式發展，再加上傳統出租車行業的抵制，傳統出租車行業與網約車行業逐漸產生了矛盾，在這種情況下，傳統出租車行業對政府的觀望態度持反對意見，強烈希望政府出臺相應政策，維護出租車公司的利益。

對乘客來說，網約車相比較出租車而言更加方面和優惠，出租車必須在路邊等待，而且每個城市的起步價都不相同，很多出租車還不打表，出現了胡亂收費的現象，而網約車在一定程度上，費用更低，收費更加規范，但是對乘客的人身安全和信息安全有一定的潛在風險。因此乘客對網約車的態度也是矛盾的，既擔心網約車存在的更多威脅，又希望網約車繼續存在保持其低價便利性，所以總體社會輿論希望政府要承擔起對網約車的監管職責。

（二）網約車成長初期：一刀切式取締政策

隨著各種網約車事故的發生，再加上網約車行業逐漸擴大，對傳統出租車行業的沖擊也越來越大，不得不引起政府部門的關注和重視，于是在多方壓力下，政府部門開始關注網約車市場，整治網約車市場亂象，甚至有的地方試圖取締網約車。2014年，上海市交委公開表示“滴滴專車屬于非法運營”。2015年，交通部部長在兩會上明確表態不允許私家車接入專車服務。此后一段時間內，全國各地進入打壓取締網約車的階段。政府打壓取締網約車的直接結果是出租車行業的快速崛起，獲得了出租車行業的支持，但是政府的這種一刀切行為，并沒有充分考慮到社會發展的需求，與“互聯網+”的潮流相背，損害了網約車平臺的利益，在一定程度上，還引起了網約車消費群眾的不滿，使消費者無法繼續享受網約車帶來的便利，也無法根本上解決出租車市場供需的結構性矛盾。

（三）網約車壯大期：主動監管

面對互聯網平臺以及廣大消費者的壓力，政府不得不面對這些現實問題，以更合理的方式參與治理。2015年，上海正式宣布向滴滴快車頒發國內第一張網約車平臺經營許可證。2016年公交部、交通部等七部委聯合出臺了網約車新政，明確和承認了網約車的合法地位，認同網約車的出現是對出租車行業的一種改革與創新，專門出臺了網約車經營服務管理暫行辦法，這意味著政府對網約車的治理進入了新階段[1]。在政府政策制度的重壓下，網約車有了一定的準入條件、監管平臺和管理要求，網約車合法化以后，網約車平臺、網約車司機更加有信心參與市場競爭，網約車行業也可以獲得合法地位，規范發展政府監管下的網約車也可以保障消費者權益，在消費者享受網約車帶來的便利的同時，確保出行的安全，乘客市民也更加放心乘坐網約車，對政府行為表示贊同和擁護。

三、各網絡主體間的矛盾與沖突

網約車的出現，是分享經濟和“互聯網+”出行方式的體現，在一定程度上緩解了公眾出行難題，對環境保護問題也有一定的貢獻，可以說網約車是時代發展的產物，也是滿足人們多樣化出行需求的產物，必須以疏代堵，不是一味的遏制其發展，而是應該完善政府監管平臺，通過協商和研究，平衡各利益主體的利益關系，讓網約車平臺能夠健康發展。

（一）監管機構和運營平臺之間的矛盾

網約車作為新生事物，在發展過程中必然會引發一些問題和亂象，作為監管機構，必須充分承擔自身責任，制定政策，深入落實，積極應對，但目前政策的實施效果尚不令人滿意，導致了監管機構與運營平臺之間的矛盾。相關政策的出臺會禁止不合理不合規的網約車進入市場，不少網約車司機因不滿足條件而不得不退出網約車平臺，觸及到運營平臺的矛盾，但這是監管機構無法退步的要求，必須加強對運營平臺的規范和救濟，才能促進各利益主體實現共生與平衡。

（二）運營平臺和消費者的矛盾

運營平臺的最終目的是為了更多的盈利，消費者則希望有更加便捷高效廉價的服務，這兩者之間難免會有矛盾性存在，比如有的網約車夜間價格要比白天要貴，不同的約車形式也有不同的價格標準，需要乘客自行決定出行選擇，為了能夠快速拓展市場，運營平臺在吸引網約車司機和乘客上用盡手段，但有些手段往往是矛盾的，比如放寬對網約車司機的審核，但由此也增加了乘客的不安全因素，同時網約車的價格和安全保障系數將會影響出租車和網約車二者之間的市場需求。

（三）出租車行業平臺之間的矛盾

每一個網約車都想擴張市場，獲得更大的市場版圖，甚至有的平臺之間出現惡性競爭，比如美團打車與滴滴打車之間的博弈，兩個平臺為了爭奪市場，出現了惡性競爭，通過一分錢乘車和免費乘車的方式，搶占市場，對司機也有豐厚的訂單獎勵，兩個平臺之間的市場戰爭愈演愈烈，甚至引發到其他領域，比如外賣平臺的滴滴外賣和美團外賣之間的市場戰。還有就是出租車與網約車之間的矛盾，因為網約車的出現，出租車收益變少了，有的出租車司機甚至實業，對于二者產生的矛盾沖突，傳統出租車經常選擇罷工作為利益博弈后的策略。

四、網約車監管政策網絡的治理策略

從網絡互動關系及其現存問題的分析來看，網約車監管的政策制定過程處于復雜的網絡環境中，各主體之間的矛盾較量，各主體的溝通不暢，再加上監管主體力量不強硬，方法不到位，執行未落實等，都是影響網約車政策科學性、阻礙各級政府治理能力提升的重要障礙。因此，如何進一步優化網絡治理手段，形成力量更均衡、溝通更順暢、監管更規范的網絡治理體系，是幫助網約車走出監管困境的關鍵。

（一）調整網絡間資源配置

在網約車監管政策過程中，應均衡分配各資源，增強各政策網絡的話語權，通過調整網絡互動關系讓各主體間的地位更加平等，相互之間溝通更加暢通，防止權力過于集中。首先，要促使網約車監管政策網絡中的強勢主體做出資源傾斜[2]。政策共同體與府際網絡作為政策網絡中的權力中心與資源中心，應當進一步明確自身的公共性特征，促進自身資源向其他網絡流動與讓渡，形成更為平衡的網絡互動關系。

（二）推動網絡間協調與整合

破解網約車監管困境，關鍵在于促進各政策網絡間的溝通與協商，緩解主體間的沖突，進而實現政策價值認知的整合。網約車中被監管的主體分別有著各自不同的目標和利益，監管政策的實施與執行，必定會觸及某類群體的利益，決定了網約車監管中的行動分歧。因此，需要增強各類主體之間的交流與溝通，充分表達出各自的合理意愿，在盡量滿足各平臺意愿的基礎上，尋求相對公平公正的政策出路，保護各平臺之間的實際利益，力求主體間的價值認知協調甚至最終整合。歸根結底，政策網絡間互動應在平等互惠的基礎上進行，進而努力

達成價值認知協調最大化。

（三）運用“互聯網+”思維拓展新路徑

“互聯網+”思維是當前潮流的思維方式，也是社會領域常用常新的治理思路。在網約車監管困境中，可能可以運用“互聯網+”思維得到有效解決。一是要進一步推動電子政務的發展，拓展渠道，收集來自專家學者、業內人士、市民代表等群體的意見，在現有制度設計基礎上探索“互聯網+”的表達形式，彌補之間民意表達不暢，反應滯后的問題。二是要加強網絡輿情對政策過程的監督，從而有效防止政策失誤，比如滴滴拼車曾發生過不少事故去，其中的樂清女孩搭乘滴滴拼車而遇害的悲傷事件，滴滴平臺客服和官博的說法引發了網友的不滿與熱議，是網友們的共同努力，推動了滴滴平臺更加關注對乘客的安全保護，此后，緊急聯系人、網約車攝像頭、一鍵報警等設置，都從技術和硬件設備上提高了對乘客的安全保護。

（四）優化網絡治理模式

優化的網絡治理模式，首先，明確網約車治理所涉及到的主體，各主體之間的關系以及各主體所應遵守的法律法規、道德規范等。然后，要對政策網絡進行分析，準確厘清各主體的資源條件、行動策略，并充分認識到各主體互動中可能出現的沖突與矛盾。其次，要根據實際情況完善與更新網絡規則，協調各主體產生的沖突，并進一步檢視網絡規則的適用性，從而開始新一輪網絡治理，直至達成治理目標[3]。

五、結語

當前，我國對網約車的規制陷入困境，既未有效實現客運市場的規制目標，又大大阻礙了共享經濟的發展。基于對規制現況的反省和社會大眾的呼吁，在法治原則與互聯網思維的指針下，我國應調整網絡間資源配置，推動網絡間協調與整合，運用“互聯網+”思維拓展新路徑，優化網絡治理模式，推動我國網約車新政的改革。

【參考文獻】

[1] 方俊.網約車的規制困境與法律應對[J].蘇州大學學報：法學版，2017（2）：78-91.

[2] 李奇林. 政府規制視角下的我國網約車監管政策研究[D].山東大學，2017.

[3] 朱一紅.新政實施后網約車監管與服務研究[J].中國市場，2017（11）：174-175.