農村集體經營性建設用地入市推進機制
——以長株潭地區為例

羅湖平， 唐 禹， 陳 毅， 陶 爽， 廖 燦， 朱雅妮

(1.湖南商學院法學與公共管理學院，湖南長沙 410205； 2.湖南師范大學資源與環境科學學院，湖南長沙 410081)

十八屆三中全會以來，土地制度改革正謹慎而有序地推進著，中央以更加務實的方式推進地方實踐并鼓勵基層創新。農村集體經營性建設用地入市試點恰如雨后春筍在全國各地有序鋪開。作為中部內陸大省的湖南，2014年在長沙縣、資興市進行了試點。2015年2月25日，瀏陽市被列入全國33個土地制度改革試點行列；同年年底，全國人大常委會授權國務院進行“兩權”試點，湖南省的瀏陽市等11個縣市在列，并要求在2017年年底前完成試驗，提供可復制的經驗。學界研究及時跟進，系統梳理了集體經營性建設用地的改革內涵[1]、產權屬性[2-3]、政策演進[4]觀點爭鳴[5-6]，集中圍繞著入市流轉的收益分配[7-9]、路徑選擇[10-11]、制度建設[12-14]、法制革新[15-16]等核心問題展開了豐富研究，有效支持了試點工作開展。然而，隨著入市試點的深入，接地氣的學術研究顯得尤為迫切。本研究通過長株潭農村集體經營性建設用地入市流轉的現狀考察，“用腳思考”該入市的基本原則、路徑選擇及制度保障等，嘗試探討有長株潭地域特色的入市推進機制，以期用個案局部解答當前推進入市試點背后的系列政策難題。

1 長株潭農村集體經營性建設用地及其隱形流轉概況

1.1 長株潭農村集體經營性建設用地概況

1.1.1 總體規模較大且很零散 長株潭農村集體經營性建設用地主要表征為鄉鎮企業用地形式，在各個鄉鎮都零散地分布。至2014年年底，在湘潭市共有90 779個，其中鄉辦鄉鎮企業1 050個，村辦鄉鎮企業3 109個，聯戶鄉鎮企業1 020個，個體興辦鄉鎮企業85 600個。這些鄉鎮企業有的破產倒閉，有的通過企業改制后頑強生存下來，都不同程度地在各大村落零星布點。從用地性質來看，則屬于農村集體經營性建設用地。在長株潭城鄉接合部，主要表征為違法變性的廠房、倉庫等類型的集體經營性建設用地，四處滋生且頗具規模，屬于典型的土地隱形市場范疇。根據2014年長沙市衛片執法檢查及動態巡查數據，全年予以立案查處的土地違法案件205件就發生在城鄉結合部，面積約為1.43 km2，含耕地 0.67 km2、違章建筑物0.38 km2。

1.1.2 存在形式多樣且不規范 調查發現，長株潭農村集體經營性建設用地存有形態較為復雜，且不盡規范?，F依其發生時點不同細分為存量型和增量型兩類農村集體經營性建設用地。前者包括閑置型和利用型；后者包括隱形流轉型和政府推動型，長株潭地區農村集體經營性建設用地存在形式見圖1(A為存量型，B為增量型)。

1.1.3 分布空間分層且呈趨利性 大致呈現出城中村的見縫插針式和城鄉接合部的密集分布，以及農村腹地的零星分布等特征，且利益誘致性明顯。前二者因豐厚的經濟回報而誘致各利益主體以隱形利用為主，后者因收益偏低而以閑置為主。在城中村，大都是見縫插針式地存在著，且以征地拆遷后的隱形利用型為主，有游走在法律邊緣的村集體利用型，也有私搭亂建的農戶利用型。前者如高升實業集團用地，后者如桃花村遍布的藝術培訓學?；蜣r家樂用地。在城鄉接合部，則密集分布著大量合法利用型和隱形利用型集體經營性建設用地，前者如湘繡產業集聚下的沙坪社區密布著上百家湘繡系列的企業廠房、作坊、經營場所等用地，后者如長沙火車南站附近連片存在著農戶私搭亂建的出租屋和村集體聯建的物流倉庫等用地。在農村腹地，主要是比較零散的鄉鎮企業用地，但不容忽視的是“農地非農化”問題，如株洲市2014年耕地非農化面積在當年新增建設用地總面積占比達5.67%。

1.2 隱形流轉狀況及動因

在國家中部崛起宏觀戰略以及長株潭兩型社會建設背景下，長株潭城鎮化水平不斷提高，國有建設用地遠遠不能滿足經濟社會發展的內在需求。農村集體經營性建設用地開始尋求私下流轉，大量地進入隱形市場并呈逐年增加態勢，不僅擾亂了土地市場秩序，也增加了國土管理難度。主要表征為：一是主體多元，含農民、村集體、政府、企業；二是方式多樣，含出租、出讓、轉讓、入股、抵押；三是價格地域分異，依中心城區距離而表征為城中村、城鄉接合部和農村腹地遞減趨勢。

從隱形流轉動因來看，可分為政府推動型、市場驅動型、農戶自發型。(1)政府推動型。主要是地方政府出于地方經濟發展目的，或合理不合法、或打政策擦邊球、或侵占農民利益等，事實上按市場價格推進其流轉并獲利，如高升社區借助于政府的留地安置政策，推進集體經營性建設用地流轉，每年收益在千萬元以上；雙河村在“入市試點”的政策支持下，通過土地增減掛鉤、綜合整治、宅基地置換等方式新增集體經營性建設用地26.67 hm2以上，用于村集體統一經營、開發等。(2)市場驅動型。主要是各市場主體對鄉鎮企業用地的隱形流轉，如改制轉型下的坪塘老工業基地，大多廠房用地是在內部人控制下被隱形流轉和利用，或異化為商品房或宅基地，或改裝為商鋪或門面，或名為企業實則等待著被征收等。(3)農戶自發型。主要是在城中村和城鄉接合部，以私搭亂建后用于出租等經營性獲利為主，尤其是在城市擴張過程中的邊緣地帶，農用地越來越不適合農用，以致于農戶們最后將其變性用于生產經營。

2 推進長株潭農村集體經營性建設用地入市的基本考量

積極推進入市，務必堅守“確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破和農民利益不受損”的基本底線，務必堅持從實際出發和因地制宜的基本原則。具體到長株潭實踐，應著重考慮以下幾點：

2.1 耕地紅線，集體所有，農戶自愿

首先，必須堅持耕地保護紅線。這不僅是出于國情需要，也是出于省情市情的必然選擇。然而，現實利益爭逐下的耕地保護指標屢屢被突破，更加警醒耕地紅線保護的緊迫性。根據筆者調查，在長株潭城鄉接合部，“農地非農化”隱形流轉現象非常普遍，諸如私搭亂建、土地變性、私下交易等異常火爆，對該區耕地保護帶來了巨大壓力。因此，在推進入市過程當中，必須時刻警惕耕地利用轉性行為，特別是惡意侵占行為。其次，必須堅持集體土地集體所有。這也不僅僅是確保集體土地公有制性質不改變的國家大政，也是農民利益不受損的長期保障。只有堅持集體經營性建設用地的所有權性質，才能有效保障使用權入市過程中農民利益不受損，否則，就可能使其淪為工商資本下鄉肆意掠奪的廉價大餐。最后，必須基于農戶自愿原則。集體經營性建設用地歸集體所有，應由農民集體決策；承包經營權歸農民，應由農戶家庭決策。因此，是否入市，應是農民自己說了算，基層政府的責任則在于做好公共服務。

2.2 兩型利用，均衡發展，留住鄉愁

在長株潭兩型社會建設中，資源節約型本身就內蘊了集約用地發展理念，客觀要求推進集體經營性建設用地入市以節約集約用地。同時，在統籌區域經濟發展的大背景下，優化配置土地資源自然是離不開均衡性發展。積極入市，有利于長株潭城鄉統一建設用地市場建設。調研中，不少農戶反映，城鎮化背景下的農村發展現狀堪憂，結癥則是城鄉二元土地制度及其誘致下的城鄉土地市場建設失衡問題。當前，在土地入市后存有巨大增值空間，要警防誘發城市地產或工商資本入侵，通過正面引導，積極建設“城中有鄉、鄉中有城”的發展格局，如打造特色小城鎮、生態宜居小城鎮、民俗文化村等，也借此留住鄉愁。

2.3 確權頒證，分層分類，有序推進

土地確權是入市過程中最基礎的地籍管理工作，也是當前農村土地制度改革最迫切性的基礎工作，應該依照“明確所有權、穩定承包權、放活經營權”的原則，將所有權明確到組，穩定農戶承包權長期不變，再放活農戶經營權，以提高農戶收入，優化農村土地資源配置。同時，入市是一個系統工程，既需要區別對待存量和增量問題，也需要區別對待城郊區、遠郊區和農村腹地的區域分異問題，還需要區別對待政府推動型、市場驅動型、民意支持型、企業入駐型等驅動機制問題，因此，需要分層分類地甚至是分階段地推進入市，才能推而有序，推而可進。當前所進行的農村集體土地確權頒證只是第一步，接下來還需要在與入市試點相關的配套政策方面有所作為，并在法律支持、體制改革、機制保障等方面逐步推進，才能形成井然有序入市的新格局。

2.4 放活存量，管控增量，禁止變性

長株潭地區工業化水平高，鄉鎮企業密集，集體經營性建設用地具有存量豐富的特點，主要以閑置型和利用型兩種形式存在。隨著長株潭經濟社會的快速發展，國有建設用地遠不能滿足工業化和城鎮化發展的用地需求，存量集體經營性建設用地入市已刻不容緩。因此，要從政策和法律上允許存量集體經營性建設用地入市，放活存量，喚醒這些沉睡的資產，推進經濟社會發展良性循環。

就增量集體經營性建設用地而言，當前在新型城鎮化背景下，長株潭地方政府有著創新土地政策的激勵，或以優惠的土地政策支持地方特色小城鎮發展；或以特殊的土地政策，創新安置方式進行城中村改造和城市建設；或利用“入市試點”政策支持服務新型城鎮化發展。因此，公共政策應適當支持，在保護耕地和維護農民利益原則下，推進土地政策創新，釋放土地紅利，推動產業轉型升級；同時，土地管控必須規范、嚴格和務實，入市選點必須謹慎而有特色；對土地變性行為應嚴厲打擊，尤其是長株潭城鄉接合部、金三角地區等大量存在的“農地非農化”隱形變性行為，必須采取剛性執法行動，務必加以整頓、清理和取締。

2.5 地域分層，遠近結合，同地同價

調研發現，長株潭集體經營性建設用地有著明顯的地域分層分異特點，城中村、城鄉接合部、農村腹地、“金三角”地區差異明顯且特色各異，由里至外大致呈距離衰減規律和圈層分布狀。因此，順應這一地域分異規律，可依城市中心距離分層推進、遠近結合。在推進長株潭建立城鄉統一建設用地市場過程中，應實行與國有土地“同地同價同權”，其價格是含農民發展權在內的一種綜合區位、保障因素以及其他條件的價格。在當前入市過程中，應立足于農戶基本權益保護，將“三同”落到實處。

3 推進長株潭農村集體經營性建設用地入市的路徑思考

在國家上位法尚未作出適當調整之前，有效推進入市試點必須選擇合適的路徑。結合長株潭地區的入市實踐經驗，提出如下基本路徑。

3.1 頂層設計與基層創新相結合路徑：建立統一市場

建立城鄉統一建設用地市場既需要頂層設計，也需要與基層創新相結合。前者要求站在全局視角從宏觀把握，統籌規劃土地市場建設中的方方面面；后者則要求更加注重有地方特色且具生命力的改革實踐。二者有機結合，共同致力于城鄉統一建設用地市場建立。

從頂層設計來說，決策層應當從法律層面著手。譬如，修改《土地管理法》第四十三條和第六十三條，完善《城市房地產管理法》第九條關于集體建設用地使用權不得出讓等規定，明確在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市，同價同權。

就基層創新來說，應注重有長株潭地域特色的入市實踐經驗總結。譬如長沙縣開慧鎮，利用城鄉一體化示范鄉鎮用地創新權，從2010年開始實施市民下鄉集中居住項目，并利用土地增減掛鉤政策推動了農民集中居住項目建設，有效置換了農民宅基地，通過盤活存量滿足了商業用地需求。同時，作為湖南省國土資源廳土地管理制度創新試點，獲批了 20 hm2集體經營性建設用地的增量指標，成功打造了斯洛特組團的老年公寓、板倉民俗商業街、葛家山組團商業街及系列農莊會所、農村商貿文化綜合體等。這些舉措不僅有效緩解了小城鎮建設用地緊缺難題，而且成功規避了農地征收所引發的大量社會矛盾，從而在促推地方經濟繁榮中探索了一條頂層設計與基層創新相結合的可行路徑，也為城鄉統一建設用地市場的建立奠定了前期基礎。

3.2 規劃引領與用途管制相結合路徑：創造入市條件

深化規劃體系建設是入市的基礎[17]。完善的規劃體系是建立城鄉統一建設用地市場的必要前提。規劃不科學不協調，不僅不利于土地集約利用，也會阻礙集體經營性建設用地有序入市。在耕地紅線屢屢被突破的壓力下，強化對土地用途管制也就成了入市的必要保障。

昭山示范區在兩型理念的引領下，積極進行土地規劃，在規劃區合理進行旅游資源開發的同時加強生態環境保護的力度，改善了農民的居住環境，增加了農民的收入，保障了當地農民的利益。目前，昭山示范區正深入規劃建設體系，畫出一條條生態紅線，加強用途管制，將近51%的土地劃為禁止開發區，超過30%的土地劃為限制開發區。規劃內的開發區，則通過盤活閑置集體經營性建設用地的方式，為小城鎮旅游開發提供用地支持。昭山通過科學的規劃體系與合理的用途管制相結合，為推進入市創造了現實思考方向，實現了農民增收與促進地方經濟發展的雙贏路徑。

3.3 資本驅動與民意支持相結合路徑：先行確權頒證

資本具有天然的逐利性，但也只有那些順應民意、符合經濟發展趨勢且具社會責任的逐利行為才能更持久地生存下去。在當前工商資本下鄉運動中，或參與新農村建設，或參與小城鎮開發，或是發展生態旅游業，或租用村集體土地投資設廠，都在一定程度上撬動了土地入市。在長期的土地交易中，他們或親自出馬，或派出代理人，或是借助于基層政府行政效力，或是村支兩委余力，或是村域能人效應甚至是宗法勢力。不管怎樣，工商資本進村入戶必須取得民意支持，否則就難以扎根。從入市的路線圖來看，確權頒證是第一步。

在長沙縣雙河村，入駐的工商資本便是本地致富村民，返鄉后擔任村支書，第一件事就是自掏腰包帶領全村村民進行土地確權頒證，這一基礎工作在2010年就前瞻性地完成了。在資本撬動土地進行小城鎮建設的“潯龍河開發模式”中，獲得地方政府的大力支持無疑是至關重要的。目前，已獲得了省級重點工程、兩型社會建設示范項目、新型城鎮化示范項目、土地增減掛鉤異地置換試點項目、產權制度改革試點村、集體經營性建設用地入市流轉試點村以及住建部智慧型社區建設示范項目等項目支持。在資本驅動下的潯龍河生態示范點項目中，有效實施了土地增減掛鉤、宅基地置換和農民集中居住(用地31.47 hm2)。同時，新增集體經營性建設用地 26.67 hm2以上，用于村集體統一經營、開發。其中，一部分采用使用權入股的方式，依托潯龍河生態示范區項目中的公共經營性配套項目，建設加油站、私立學校、私立醫院等經營性項目；另一部分采用使用權出讓方式，加強交通、電力、供水、垃圾處理等基礎設施建設，以改善村民生活。正是在資本的驅動和民意的支持下，雙河村以確權頒證為基礎，以項目為載體，試行了一條以集體經營性建設用地入股、出讓的入市新路徑。

3.4 政府推動與法人創立相結合路徑：搭建交易平臺

集體經營性建設用地流轉市場交易平臺是構建市場機制的重要內容，是促進集體經營性建設用地產權交易、保障農村集體資產保值增值的重要手段[12]。實際上，搭建交易平臺是集體經營性建設用地入市的關鍵渠道，交易雙方都需要通過交易平臺來完成手續對接。

在長株潭經濟一體化特殊背景下，政府推進力度無疑是入市平臺搭建的關鍵。諸如交易平臺規則的制定、信息的公布、交易程序與步驟的制定等，都需要政府參與和支持。然而，在現行法律下，需要具有法人資格的相關主體充當入市操盤手。入市試點雙河村，在搭建交易平臺時，創立了法人主體，即在村集體之外成立了專門的村股份公司，作為其市場交易主體，負責經營村集體經營性建設用地，并按照現代公司制度進行運行。其中，董事會成員由村民代表大會選舉產生，村民小組作為股東并定期向組內村民發放股份紅利，地方政府則負責監督。由此走上了一條由政府推動與法人主體創立相結合的入市路徑，明確了市場交易主體，方便了村民監督，保障了運行秩序，也創造了入市先機，不失為一條入市試點新路徑。

3.5 區域發展與產業聯動相結合路徑：彰顯地價規律

區域經濟發展與產業聯動高度相關。以產業聯動為基點，形成區域性的產業集群，可實現區域內產業優勢互補與協同發展，從而加速經濟社會發展。區域地價高低與經濟社會發展水平具有強相關性，在區域經濟大發展背后必孕育著火熱的土地市場，將催生出有地域特色的土地價值。

近年來，長株潭地區積極進行產業聯動，推動新型城鎮化建設，促進區域經濟發展，使得區域土地價值得以彰顯。同時，通過用地審批的放權、土地流轉收益的讓利，盤活小城鎮沉睡的資產，支持小城鎮建設；輔之以旅游開發，凸顯了區域地價，實現土地資產增值。中國湘繡之鄉沙坪，利用集體經營性建設用地建設湘繡產業園，有效整合了湘繡資源，促進了湘繡產業與旅游業的協同發展。在湘繡文化廣場，2010年時的門店按3 000元/m2左右的價格成交，這與其時國有建設用地價格不相上下?？梢哉J為，他們在土地交易實務中早已試行了中央的同地、同價、同權政策。

4 建立健全長株潭農村集體經營性建設用地入市的推進機制

4.1 建立多元合作與利益協調機制

推進集體經營性建設用地入市單靠政府行政指令顯然過于遲緩，依靠村組集體經濟組織、用地企業和村民積極性而建立的多元合作與利益協調機制是一種可行選擇。在入市前期的確權頒證上，村集體可以與用地企業合作依托項目支撐，加快其進度。入市前期需要大量的投資，村集體可以在政府擔保下以集體經營性建設用地為標的物作抵押與銀行合作。在農地入市交易平臺搭建上，地方政府可以與村集體合作，有效收集發布交易信息，促推合同簽訂與鑒證，及時調解糾紛等，并提高村集體進行入市交易的服務與管理功能。另外，政府還應設計科學的入市收益分配政策體系和財稅體系，以協調各方利益。建議建立集體經營性建設用地入市流轉增值歸公制度和城鄉統一不動產登記制度，并規范集體土地收益的內部分配使用管理，由此推進其積極入市。

4.2 建立價格形成與市場運行機制

土地市場是依靠以價格形成機制為核心的市場機制的作用來運行的[18]。建立有效的價格形成與市場運行機制，首先要依照城鎮基準地價核定方法，核定集體經營性建設用地不同區位地價。其次要確保農戶土地發展權及其保障功能。入市場流轉后意味著農民集體少了一份發展權，故應納入價格形成中考量，確保農戶土地發展權及增值收益權，建立有效的農戶保障機制。再次要搭建長效的入市交易運行平臺。從整體出發，積極構建硬件平臺、政策平臺、公平有序競爭的交易市場三大平臺[19]。最后要建立系列配套政策，如土地估價制度、基準地價定期公布制度、土地交易最低限價制度等，以保證市場交易的有序運行。

4.3 健全收益分配與農戶利益保障機制

建立一個科學的兼顧國家、集體、個人利益的土地增值收益分配機制是推進入市的核心。當前，問題在于國家能否參加收益分配以及農村集體如何在內部成員之間進行收益分配。根據初次分配基于產權，二次分配基于參與的原則，政府不參與初次分配，可通過建立不動產制度，征收土地增值稅來實現，可借鑒于區段征收制度。當前，入市工作重點是出臺相關配套政策，明確收益分配主體，完善收益分配制度。同時，也要確保農戶利益不受損，農戶入市滿意度有提升。調研發現，現階段長株潭集體經營性建設用地流轉操作過程大多被村干部掌控，農民不僅缺少應得的流轉收益，甚至連農戶基本的知情權都難以有效保障，因此需要進一步理順收入分配機制和政府監管行為。

4.4 健全集體決策與農戶參與機制

有序推進入市是一個集體決策過程，也是農戶廣泛參與的過程。作為村民自治制度背景下農村治理體系建設的重要一環，集體決策機制在農村公共事務治理以及農村土地產權變遷中以正式制度發揮著作用。農戶的充分參與不僅是集體決策精神的應有之義，也是保障農戶利益的有效機制。然而，在調研中卻發現，入市流轉操作中由村鎮干部一手包辦現象較為普遍，集體決策機制和農戶參與機制缺失嚴重，農戶利益受損嚴重。因此，在入市推進中，從土地確權到估價，再到流轉收益分配都必須經本集體經濟組織成員大會或三分之二以上村民代表同意，并要對入市流轉、價格、收益分配等相關信息列出明細加以公開，保障農戶知情權，為集體決策和農戶參與提供信息支持。

4.5 健全多元監督與公民問責機制

集體經營性建設用地入市在創造和實現土地財產權契機的同時，也包含著損害農民土地財產權、破壞耕地等風險[20]。建立健全多元監督機制與公民問責機制，對于規避入市風險、保障農民的財產權益以及保護耕地都有重要作用。(1)健全多元監督體系。建立國土部門對集體經營性建設用地入市的行政監控，加強執法力度，對惡意違規、私自流轉的相關方進行嚴厲罰款。(2)強化土地規劃。做好村級土地規劃，加強企業土地利用的用途管制。(3)強化村民參與意識。要求村民在參與民主決策中對入市流轉進行全程監督，防止村組干部與企業合謀侵吞流轉收益。(4)健全公民問責機制。積極搭建公民參與長效機制，建立信息平臺，暢通問責渠道，完善問責程序，完善舉報人保護機制，以發揮公民問責的威力，對入市流轉中違法違規行為，以及損害農民利益的行為有力問責，最終推動集體經營性建設用地有序入市。

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